Источники финансирования образования в рф: современные тенденции. Финансирование образования

Ключевые слова: финансирование образования, нормативно-подушевое финансирование, фандрайзинг Key words: funding of education, per capita funding, fundraising

Аннотация.

В данной статье рассматриваются основные виды финансирования общеобразовательных учреждений: бюджетные и внебюджетные. Последние включают в себя предоставление услуг и фандрайзинг. Данный материал может быть полезен в качестве краткого ознакомления с системой финансирования общего образования.

Общее образование для человека является базой в дальнейшем его развитии и социализации, поэтому процесс обучения должен быть качественным и комфортным. Для этого необходимо распределение денежных средств таким образом, чтобы каждое общеобразовательное учреждение могло это обеспечить.

Потому вопрос финансирования образования является одним из самых важных и проблемных в государстве: как распределить бюджет так, чтобы каждое образовательное учреждение смогло в полной мере выполнять свои функции и отвечать по обязательствам. Понятие «финансирование» подразумевает обеспечение определенными необходимыми ресурсами. Соответственно «финансирование образования» - это процесс обеспечения финансовыми средствами структур образования с целью выполнения своих функций.

Финансирование осуществляется с помощью определенных принципов: плановости (средства предусматриваются и учитываются заранее при составлении бюджета); целевой направленности (приходящие средства в большинстве своем имеют цель); экономии (рациональное использование). Необходимо сказать, что система финансирования общего образования является многоканальной и многоуровневой. Многоканальность предполагает использование средств из бюджетных и внебюджетных источников.

Многоуровневость - привлечение финансов из разных бюджетов: для общего образозования это в первую очередь региональный и местный. Региональный, как правило, выделяет деньги на сам образовательный процесс, в то время как местный - на содержание (содержание зданий, абонентская плата пожарной, антитеррористической безопасности и другое). Уже практически в течение 20 лет в системе финансирования образования работает модель нормативно-подушевого финансирования образовательных учреждений, которое осуществляется по принципу «деньги следуют за учеником». Он означает, что все организации получают деньги исходя из количества обучающихся. Поэтому одной из задач школ (а также гимназий, лицеев и т.д., далее: школ) становится привлечение большего количества учеников.

С 2016 года подушевой норматив устанавливается в соответствии с Общими требованиями к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) государственным (муниципальным) учреждением, утвержденными приказом Минобрнауки России . Нормативные затраты для общеобразовательных организаций определяются в расчете на одного школьника с учетом: форм обучения, типа

образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ОВЗ, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, и других особенностей, предусмотренных законом .

К каждому нормативу применяется определенный коэффициент, который позволяет некоторым школам «не отрываться» в финансировании от других. Например, исходя из принципа «деньги следуют за учеником», некоторые сельские и деревенские школы не смогли бы получать достаточно средств для существования по причине небольшого количества учащихся, однако если школа имеет статус, например, «малокомплектной», то к ней применяется определенный коэффициент, благодаря которому один школьник финансируется больше, чем в школах, не имеющих такой статус. Такие корректирующие коэффициенты применимы к каждому разделу нормативных затрат и нужны для учета отдельных особенностей в реализации образовательной программы. Несмотря на существование общих требований для определения нормативных затрат, каждый регион использует определенную методику по применению каждого требования и расчета норматива.

Например, в соответствии с частью 3 статья 99 ФЗ-273 (закона «Об образовании») нормативы на расходы оплаты труда педагогических работников не могут быть ниже средней заработной платы по экономики в регионе . То есть при расчете этого норматива потребность в числе педагогических работников должна умножаться на среднюю зарплату по экономики в регионе. Это значит, что НПФ школ не предполагает получение дополнительных средств, которые бы подняли средний уровень заработной платы до целевого. Анализ, проведенный «Высшей школой экономики» за 2016 год показал, что только 9 субъектов РФ напрямую учитывают среднюю зарплату по экономике в регионе, как показатель оплаты труда педагогических работников. 10 субъектов использую коэффициент доведения оклада (для педагогов) до средней заработной платы по экономике. 8 субъектов используют сумму коэффициентов, которая опосредовано, но с большей вероятностью обеспечивает исполнение этого закона. Однако на настоящий момент требования к 3 части статьи 99 ФЗ-273 не соблюдаются в 18 субъектах РФ, в том числе и Томской области, но «дорожная карта» для исполнения этих требований рассчитана на период до 2018 года и будет вовремя реализована. Таким образом, на первом плане стоит обучающийся, а не статус учреждения. Статистика показывает, что подавляющее количество общеобразовательных учреждений, не обладающих статусом «лицей», «гимназия» и другие - стали получать больше финансирования, чем до внедрения подушевого норматива.

Следствием этого становится заинтересованность школы в работе с каждым школьником, в сохранении и увеличении количества учащихся. А это приводит к повышению качества предоставляемого образования, другими словами новая модель финансирования предполагает прямую связь между образовательными результатами и расходами. Если государственные расходы в расчете на одного обучающегося в системе общего образования в 2000 году составляли 5,3 тыс. руб., то в 2011 - 72,5 тыс. руб., а в 2014 уже 98,9 тыс. рублей по России. «Майские» указы Президента являются еще одним этапом, направленным на повышение качества эффективности услуг образовательными организациями . Инструментом для этого является повышение заработной платы учителей, которая мотивирует их на работу с детьми. Поэтому можно сказать, что введение новой системы финансирования опосредовано, но влияет на повышение заработной платы педагогов.

Это доказывает и статистика: по последним опубликованным данным средняя заработная плата работников общего образования по стране в 2011 составляла 16129 руб., в 2012 (после «майского» указа) - 20290 руб., а в 2014 уже 27813 руб. Томская область подтверждает эту тенденцию: 2013 год - 24462 руб., 2014 - 32962 руб., 2016 - 33945 руб. Однако рост средств на НПФ школ не решает все вопросы, так одной из главных проблем является то, что принятые регионами нормативные затраты не обеспечивают полное соответствие ФГОС (федеральный государственный образовательный стандарт), который содержит обязательные требования для определения нормативов. Это подтверждается следующими цифрами: только 16 регионов определяют норматив в соответствии с ФГОС; 6 регионов (в том числе Томская область) учитывают часы на внеурочную деятельность в зависимости от ФГОС; коэффициент удорожания для программ, которые реализуются в соответствии с ФГОС учитывается в 8 регионах; 49 субъектов РФ определяют нормативы, не основываясь на ФГОС. Происходят изменения в системе управления школой по отдельным направлениям. Становится возможным процесс передачи необразовательных, непрофильных функций школы на аутсорсинг (питание, медицинское обслуживание, уборка, техническое обслуживание и т.д.).

Руководитель освобождается от ведения части хозяйственной деятельности и концентрирует свое внимание на других видах деятельности образовательного учреждения. Ключевым принципом работы в рамках НПФ является прозрачность и открытость деятельности школ. Благодаря этому принципу, образовательные организации разного статуса получили равные требования к результатам деятельности, а также уравненное финансирование.

Таким образом, нормативно-подушевое финансирование во главу всего ставит ученика, условия и качество его обучения, как это и предполагает образование. В условиях роста и значимости рыночных отношений уместным способом получения дополнительного финансирования является оказание платных услуг сверх муниципального задания образовательными учреждениями. Это является дополнительным внебюджетным доходом организаций.

Порядок учета и расходования внебюджетных средств определяется каждой школой собственным положением, и она действует в его рамках. Автономные и бюджетные вправе сдавать площади в аренду, оказывать дополнительные платные образовательные услуги, которые не входят в учебный план или график и др. Однако еще автономные учреждения при определенной балансовой стоимости имущества имеют право полностью распоряжаться им, в отличие от бюджетных, имущество которых принадлежит учредителю. Другим способом привлечения внебюджетных средств в общеобразовательных учреждениях может выступать деятельность под общим названием фандрайзинг.

Под этим термином понимается - ряд действий по сбору денег для осуществления какого-либо проекта или организации мероприятия. Другими словами это сбор добровольных пожертвований. В качестве фандрайзинга может выступать (и часто эти понятия отождествляются) спонсорство, благотворительность, патронаж и другое. Осуществлять подобную кампанию рекомендуется при содействии учредителя автономного образовательного учреждения, попечительского совета и др. Выделяют два вида фандрайзинга: стратегический (для формирования эндаумента) и оперативные (для покрытия текущих расходов). Получение денежных средств путем фандрайзинга - долгий и трудоемкий процесс, это так поскольку это добровольные пожертвования, и не каждый может быть заинтересован в том или ином проекте, поэтому задачей организации становится - убедить в пользе своего «продукта». Для лиц, выступающих в роли спонсоров, это деятельность описывается, как благотворительная, поэтому они нередко могут потребовать «отработать вложения», например через СМИ или рекламу.

Совершенно справедливым может оказаться вопрос о том, каким образом оформить данный процесс, чтобы он не выглядел как «выпрашивание денег». Как правило, в таких ситуациях заключается договор, так называемого, пожертвования, в котором может быть указано его целевое назначение, а сама передача денег от организации или физического лица школе заверяется актом приема-передачи денежных средств, имущества - актом приема-передачи имущества.

Если в договоре не указано целевое назначение, то школа вправе расходовать деньги по своему усмотрению, в соответствии с Уставом и Положением принятыми школой. Таким образом, финансы, поступающие на счет образовательных учреждений, могут быть, как бюджетными, так и внебюджетными. В зависимости от типа (казенное, бюджетное, автономное) организации получают определенные права и свободы для ведения хозяйственной деятельности и образовательного процесса.

Литература

1. Об утверждении общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) государственным (муниципальным) учреждением: Приказ Минобрнауки России от 22 сентября 2015 года № 1040. Режим доступа: www.normativ.kontur.ru (дата обращения 22.04.17)

2. Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения 27.04.2017)

3. О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки: Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 599. Режим доступа: www.rg.ru (дата обращения 20.04.17)

4. Индикаторы образования 2016: статистический сборник / Л.М. Гохберг // Нац. Исслед. ун-т «Высшая школа экономики». - Москва.: НИУ ВШЭ, 2016. - 320 с.

5. Анализ нормативно подушевого финансирования общего образования в субъектах Российской Федерации / И.В. Абанкина// Нац. Исслед. ун-т «Высшая школа экономики», Институт образования - Москва.: НИУ ВШЭ, 2016. - 64 с.

6. Жилина Н. Н. Фандрайзинг как механизм привлечения внебюджетных источников финансирования автономных образовательных учреждений // Актуальные проблемы экономики и права: [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.cyberleninka.ru (дата обращения: 27.04.2017).

7. Чернобай Е.В. Формульное финансирование как ключевой фактор обеспечения качества образования / Е.В. Чернобай // Справочник руководителя образовательного учреждения. 2016. - №1. - С.14-21

Васильчук Мария Владимировна

Введение 3

Глава 1. Система образования и её финансирование 4

1.1. Общая характеристика системы образования и источники её финансирования 4

1.2. Организация финансирования расходов бюджетов на образование 7

Глава 2. Бюджетные средства на финансирование образования 12

2.1. Расчётные показатели и порядок планирования бюджетных средств на содержание учреждений дошкольного, основного (общего) и профессионального образования 12

2.2. Сравнительный анализ финансирования расходов на образование в 2005 году 21

2.3. Расходы на образование в 2006 году 22

Глава 3. Проблемы бюджетного финансирования образования 24

3.1. Основные проблемы бюджетного финансирования образования 24

3.2. Конкретные проблемы бюджетного финансирования в рамках основных проблем 25

3.3. Предложения по решению проблем бюджетного финансирования 27

Заключение 30

Библиографический список 31

Приложения

Введение.

Современное состояние образования обычно характеризуется в первую очередь с позиций недостаточности бюджетных средств, выделяемых государством для обеспечения функционирования данной сферы деятельности. В данных условиях все остальные проблемы, связанные с содержанием и качеством образования, доступностью качественного образования для разных слоёв населения, более полным удовлетворением запросов учащихся, развитием связей с рынком труда и др., отодвигаются на второй, а то и на третий план.

В данной курсовой работе можно выделить следующие цели:

Дать общую характеристику системе образования в РФ;

Рассмотреть основные источники финансирования образования;

Дать сравнительную характеристику расходам на образование;

Перечислить проблемы финансирования образования и предложить возможные пути их решения.

Глава 1. Система образования и её финансирование.

1.1 Общая характеристика системы образования и источники её

финансирования.

Новый этап экономических и социальных реформ в России предусматривает в качестве приоритетных направлений государственных расходов инвестиции на поддержание систем жизнеобеспечения населения страны. Расходы на образование являются именно такими инвестициями, поскольку развитие всех отраслей экономики напрямую зависит от уровня образованности общества. Первостепенная роль в деле воспитания подрастающего поколения всегда принадлежала системе образования. Образование – одно из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан РФ. Основы регулирования государственной политики в области образования сформулированы в федеральном законе от 13 января 1996 года №125 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также в Национальной доктрине развития образования, утверждённой постановлением правительства РФ от 4 октября 2004 года №751.

Гражданам РФ гарантируется возможность получения образования без каких-либо условий и ограничений независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, состояния здоровья и т.п. Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего, высшего и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Государственные образовательные стандарты позволяют сохранять единое образовательное пространство России. Они представляют собой систему норм, определяющих обязательный минимум содержания основных образовательных программ, требования к уровню подготовки выпускников, максимальных объём учебной нагрузки обучающихся.

Реализация государственных гарантий права граждан на образование обеспечивается путём создания системы и соответствующих условий для получения образования. В настоящее время понятие «система образования» трактуется как совокупность факторов, обеспечивающих реализацию его социальных функций: сеть образовательных учреждений; образовательные стандарты; образовательные программы; ресурсное обеспечение – кадровое, научное, методическое, материальное, финансовое; сотрудничество с другими социальными отраслями; управление. В последнее время особое внимание уделяется принципу регионализации образования. Основными признаками региональной системы образования с точки зрения его организации являются: совокупность учебно-воспитательных учреждений в регионе, обеспечивающих возможность дифференциации образования и обучения в соответствии с интересами граждан и уровнем их подготовленности; программы обучения, отражающие научно-культурные, демографические и экономические особенности региона. Муниципальная система включает в себя характеристики региональной, но при этом особо подчёркивается роль местных органов самоуправления, которые могут создавать дополнительные условия для функционирования и развития системы образования за счёт средств и местных бюджетов. С позиции ресурсного обеспечения региональной считается система, которая финансируется из бюджета местного органа самоуправления.

Одним из условий обоснованности расходов и эффективного использования средств является научно обоснованная типологизация образовательных программ и учреждений. Содержание образования определённого уровня и направленности определяют образовательные программы, которые подразделяются на общеобразовательные и профессиональные. К общеобразовательным относятся программы дошкольного образования, начального общего образования и среднего (полного) общего образования. Они направлены на решение задачи формирования общей культуры личности, её адаптации к жизни в обществе, создание основы выбора и освоения профессиональных образовательных программ. С помощью профессиональных образовательных программ осуществляется подготовка специалистов соответствующей квалификации и решаются задачи последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровня специалистов. К профессиональным относятся программы начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования.

Образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, т.е. реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Образовательные учреждения по свои организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными. Гражданский кодекс РФ относит образовательные учреждения к некоммерческим организациям. В зависимости от реализуемой образовательной программы создаются следующие типы образовательных учреждений:

Дошкольные;

Образовательные, включающие в себя три ступени: начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;

Начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования;

Дополнительного образования взрослых;

Дополнительного образования детей;

Специальные (коррекционный) для обучающихся воспитанников с отклонениями в развитии;

Для детей-сирот, оставшихся без попечения родителей (законных представителей);

Другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.

Видовые наименования учреждений определяются в соответствии с уровнями реализуемых образовательных программ и направлениями деятельности.

Кроме образовательных учреждений в систему образования включается также широкая сеть учреждений, обеспечивающих учебно-воспитательный процесс, так называемые прочие учреждения: научно-методические центры, медико-психолого-педагогические службы, фильмотеки и видеотеки, централизованные бухгалтерии, службы технического надзора за ходом капитального ремонта и строительства объектов образования, службы по хозяйственному содержанию зданий и др.

Каждое образовательное учреждение создаётся одним или несколькими учредителями, которые финансируют его деятельность. В соответствии со ст.120 ГК РФ «учреждением признаётся организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично». Собственником государственных и муниципальных образовательных учреждений является государство в лице федеральных, региональных и местных органов управления. В соответствии с этим основой государственных гарантий получения гражданином образования в пределах стандартов является государственное или муниципальное финансирование. Объём бюджетных средств выступает одним из главных показателей, характеризующих масштаб государственного регулирования сферы образования. В настоящее время удельный вес федерального бюджета в общих расходах на образование составляет около 20%, на долю региональных и местных бюджетов приходится около 80%.

Степень участия бюджета того или иного уровня в финансировании расходов зависит от целого ряда факторов, в том числе: от государственного устройства и общей системы государственного управления; законодательного распределения ответственности за виды образования; сложившихся традиций и т.д. В нашей стране сочетаются отраслевые и территориальные принципы управления. Это позволяет классифицировать структуру финансовых потоков на содержание образования по уровням бюджетов. Федеральный уровень включает в себя три направления финансирования расходов:

На финансирование учреждений федерального ведения в основном учреждении профессионального образования;

На реализацию федеральных образовательных целевых программ, таких как «Дети-сироты», «Молодёжь России», Программа развития образования и т.п.

В последние годы наметилась тенденция к целевому выделению средств, для чего на федеральном уровне создаются различные фонды, в том числе и на финансирование федеральных мандатов. Поскольку право на образование является одним из основных конституционных прав граждан РФ, то при недостаточности средств у регионов в дальнейшем предполагается шире использовать систему софинансирования образования.

Региональный и местный уровни аналогичны федеральному. В территориальных бюджетах предусматриваются средства на проведение мероприятий и содержание учреждений, находящихся в их ведении, и реализацию собственных программ развития. В тех случаях, когда одни и те же расходы финансируются из разных бюджетов, применяется термин «многоуровневое финансирование». Если же источниками поступления финансовых ресурсов являются не только бюджетные ассигнования, но и внебюджетные средства, употребляется термин «многоканальное финансирование».

Правовой базой для привлечения внебюджетных источников финансирования в образовательную отрасль явилась целая серия законодательных актов, среди которых кроме Федерального закона от 13 января 1996г. №12-ФЗ «Об образовании» можно выделить законы от 19 мая 1995г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях и общественных организациях», от 11 августа 1995г. №135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», от 12 января 1996г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

В настоящее время система частного предпринимательства в образовании отражает общественную реакцию на новые направления развития экономики государства. Рынок образовательных услуг призван удовлетворять не только государственный заказ, который обеспечивается бюджетными ассигнованиями, но и социальный заказ различных групп населения и предприятий. В процессы образования включаются как формирующийся класс предпринимателей, так и представители различных движений национальных объединений, религиозных общин. Стремление реформировать систему образования в своих интересах побуждает их открывать альтернативные негосударственные учебные заведения и оказывать финансовую поддержку государственным. В свою очередь и государственные учреждения вправе предлагать широкий спектр образовательных услуг населению на платной основе. Привлечение дополнительных источников на цели образования может осуществляться двумя путями:

Предпринимательской, условно-предпринимательской или специфической деятельностью самого образовательного учреждения;

Взаимодействие с юридическими и физическими лицами, способными осуществлять благотворительность в пользу образовательного учреждения.

1.2. Организация финансирования расходов бюджетов на

образование.

Рассмотрение вопросов финансирования образования тесно связано с изучением организационной структуры самой системы образования и отдельных её элементов. Очевидно, что в прямой зависимости от методики планирования находятся вопросы распределения средств между исполнителями государственного заказа, т.е. фактическое финансирование учреждений. Современное законодательство определяет, что каждое учреждение имеет статус субъекта финансово-хозяйственной деятельности. В Федеральном законе «Об образовании» указано, что образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность. Оно имеет самостоятельный расчётный счёт, в том числе валютный, в банковских и иных кредитных учреждениях. Финансовые и материальные средства используются им по своему усмотрению в соответствии с уставом. Неиспользованные в текущем году (квартале, месяце) финансовые средства не могут быть изъяты или зачтены учредителем в объём финансирования этого учреждения на следующий год (квартал, месяц).

В действительности нормативы финансирования отсутствуют. Использовать бюджетные средства по своему усмотрению бюджетные учреждения не в праве из-за целевого финансирования расходов казначейством по предметным статьям. Подавляющее большинство дошкольных учреждений и школ обслуживаются органами казначейства через централизованные бухгалтерии. Параллельно с законодательством в области образования в Российской Федерации действует Федеральный закон от 21 ноября 1996г. №129-ФЗ «О бухгалтерском учёте». Он предоставляет руководителю право в зависимости от объёма учётной работы сделать выбор: создать бухгалтерскую службу как структурное подразделение, возглавляемое главным бухгалтером, или передать на договорных началах ведение бухгалтерского учёта централизованной бухгалтерии. Какую бы учётную политику ни избрало государственное учреждение, его производственные и хозяйственные расходы покрываются за счёт средств учредителя, доходов от собственной предпринимательской деятельности, иных внебюджетных источников.

Федеральный центр определяет общие правовые рамки функционирования образовательной системы и основные ориентиры государственной политики. Субъекты РФ и органы местного самоуправления (ОМСУ) несут ответственность за принятие решений, касающихся региональных и муниципальных особенностей системы образования.

Следующий предмет ведения государства и ОМСУ – учредительство и владение государственными и муниципальными учебными заведениями. Как правило, учредителями государственных и муниципальных учреждений образования выступают органы управления, которые по закону несут ответственность за финансирование расходов по выполнению государственного заказа. Государственный заказ является одним из новых механизмов взаимодействия в области удовлетворения общественных потребностей и не зависит от формы собственности его исполнителя.

Государственный заказ ограничен возможностями бюджетного финансирования и рамками государственных стандартов, он формируется федеральными, региональными и муниципальными органами власти и управления. В этой связи дефицит бюджетного финансирования и недостаточная гибкость государственной системы явились главными факторами создания негосударственных образовательных учреждений (НОУ), включая сеть корпоративных учреждений профессионального образования.

В соответствии с Федеральным законом «Об образовании» НОУ имеют право после получения государственной аккредитации на бюджетное финансирование. В мировой практике существуют страны, в которых запрещено прямое и косвенное субсидирование негосударственных образовательных учреждений (США, Италия и др.). В большинстве же стран имеют место промежуточные варианты, дающие возможность выделения минимального финансирования частным структурам в случае выполнения ими государственных образовательных стандартов. Например, в Японии размер ассигнований на одного учащегося НОУ в 14 раз меньше, чем в государственном учреждении. И только в некоторых странах (Бельгия, Венгрия, Ирландия, Россия) негосударственные учреждения включены в схему бюджетного финансирования по установленным для государственных учреждений нормативам. В этой связи следует вернуться к рассмотрению системы государственных именных финансовых обязательств, направленных на расширение рыночных элементов хозяйствования в образовании посредством организации конкуренции между учебными заведениями за привлечение студентов.

Основными документами, регулирующими ответственность и права учредителя и образовательного учреждения, являются договор о взаимоотношениях между ними и устав образовательного учреждения. В соответствии с Федеральным законом «Об образовании» устав разрабатывается образовательным учреждением самостоятельно. Договор о взаимоотношениях образовательного учреждения с учредителем, определяющий порядок финансирования, управление образовательным учреждением и включающий другие правовые аспекты, является двухсторонним актом. При оформлении договорных отношений по распределению финансовых полномочий подробно излагаются обязанности сторон, права и ответственность, жестко регламентируются вопросы деятельности учреждения. Если обязанности предполагают требования к объёму и характеру работы, то права создают условия для их выполнения, а ответственность означает возможность применения санкций вышестоящих органов за ненадлежащее выполнение обязанностей. В договоре определяются виды образовательных программ (основных и дополнительных), которые будут профинансированы за счёт бюджета и без согласия учредителя не могут быть изменены, устанавливаются минимальные нормы наполняемости при комплектовании классов и групп, при снижении которых учредитель вправе уменьшить финансирование.

Учредитель берёт на себя обязательства по финансированию учреждения в соответствии с утверждённой сметой расходов. Если учреждение не имеет самостоятельной бухгалтерии, то учредитель обязуется осуществлять финансово-бухгалтерское обслуживание его деятельности через централизованную бухгалтерию. Учредитель обязан регулярно контролировать соблюдение условий договора и анализировать итоги финансово-хозяйственной деятельности учреждения.

Обязанностью образовательного учреждения является своевременное представление учредителю программы развития, обоснований потребности в бюджетных средствах, а также объёмах предполагаемого поступления внебюджетных источников финансирования, расходование бюджетных средств по целевому назначению и эффективное использование закреплённых за учреждением объектов собственности. Такая регламентация позволяет образовательному учреждению в пределах выделенных средств на оплату труда самостоятельно устанавливать штатное расписание и структуру управления деятельностью, осуществлять выплату надбавок, доплат и других выплат стимулирующего характера работникам; привлекать дополнительные источники финансирования.

Опыт дореволюционной России и современных учреждений развитых стран Запада показывает, что действенной является система, при которой контроль за пользованием средств в интересах обучающихся возлагается на попечительские или наблюдательные советы (комитеты, комиссии). Интересен опыт Великобритании, где решения о выборе приоритетов использования средств принимаются с учётом различных точек зрения с позиции «мы вместе делаем для себя». Мера ответственности за допущенный в текущем году перерасход средств предельно проста – на эту сумму уменьшаются ассигнования в следующем году. В США доля бюджетного финансирования высших учебных заведений покрывает около 50% расходов. Остальные средства учреждения собирают или зарабатывают самостоятельно.

Широкому использованию зарубежного опыта финансового обеспечения образования в отечественной практике препятствуют экономические проблемы нашей страны и правовой популизм. Однако нельзя не признать прогрессивных тенденций, проявляющихся в упорядочении бюджетных процедур и разработке новых направлений нормирования расходов.

Общий порядок финансирования расходов по всем отраслям регламентирован Бюджетным кодексом РФ. В соответствии с ним все учреждения и организации, финансируемые за счёт бюджета, называются получателями бюджетных средств, а их учредители в лице органов управления – главными распорядителями средств бюджета. Они утверждают сметы доходов и расходов, составляют бюджетную роспись в разрезе подведомственных учреждений и вносят в неё коррективы, составляют сводную отчётность, контролируют деятельность учреждений.

Суть казначейской схемы исполнения бюджета заключается в полном переводе оплаты расходов бюджетополучателей напрямую поставщикам услуг и исполнителям работ (кроме денежных выплат работникам и студентам). Если раньше средства бюджета поступали на счёт учреждения, а затем использовались им по своему усмотрению (безусловно, с соблюдением законодательства), то в настоящее время для всех учреждений в казначействе открыты лицевые счета с указанием постатейного и поквартального распределения средств. В рамках указанной росписи казначейства могут выполнить поручения учреждений на оплату тех или иных расходов. Движению средств через органы казначейства предшествует санкционирование расходов, включающее в себя ежемесячное лимитирование затрат, фактическое принятие бюджетных обязательств и осуществление платежа.

Порядок финансирования бюджетных расходов через казначейства прогрессивен по своему характеру и экономически целесообразен. Он может дать положительные результаты для государства не только в части совершенствования методов управления финансовыми ресурсами, но и в части получения оперативной информации о кассовых расходах, перечисления средств по назначению, контроля за финансовыми операциями бюджетополучателей. Однако с внедрением казначейских технологий значительно затрудняется решение повседневных хозяйственных вопросов у исполнителей бюджетных услуг.

Определённые трудности возникают из-за необходимости учёта средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, на лицевых счетах в органах казначейства. Законодательством установлено, что такие средства наряду с бюджетными поступлениями расходуются в строгом соответствии со сметами доходов и расходов, подлежат контролю со стороны казначейств и главных распорядителей бюджетных средств, а это в определённой степени лишает руководителей учреждений оперативности.

В Российской Федерации носителем ответственности за всю деятельность учреждения, включая финансовую, является руководитель. На него возлагаются вопросы оптимизации бюджетных расходов и целевого использования средств. Целевой характер выделяемых ассигнований определяется кодом бюджетной классификации. Самостоятельное перераспределение средств между предметными статьями не допускается.

Таким образом, финансирование образовательных учреждений представляет собой процесс, направленный на решение его текущих задач и задач развития. В целом объём бюджетных ассигнований на реализацию государственных гарантий в области образования в современной российской практике определяется на основе применения элементов стандартизации процесса обучения, финансового нормирования расходов, формирования государственного (муниципального) заказа по видам бюджетных услуг. Однако нельзя не сказать, что при любой системе финансирования экономическая эффективность и социальная справедливость в образовании должны дополнять друг друга.

Глава 2. Бюджетные средства на финансирование образования.

2.1. Расчётные показатели и порядок планирования бюджетных

средств на содержание учреждений дошкольного, основного

(общего) и профессионального образования.

В соответствии с Федеральным законом от 13 января 1996г. №12-ФЗ «Об образовании» государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10% национального дохода, а также защищённость соответствующих расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее 3% расходной части федерального бюджета. Установлено, что финансированию подлежит обучение 170 студентов на каждые 10 тыс. человек, проживающих в Российской Федерации. Закон предусматривает единые принципы формирования бюджетных средств на образование на всей территории РФ на основе государственных экономических нормативов на единицу контингента обучаемых, которые ежегодно должны утверждаться федеральным законом одновременно с законом о бюджете. Предусмотрена ежеквартальная индексация выделяемых средств в соответствии с темпами инфляции. Таковы требования законодательства, но реальная практика формирования бюджетов свидетельствует о том, что эти положения не выполняются.

Далеки от провозглашённого уровня и показатели, характеризующие систему образования. К примеру, не обеспечен установленный законодательством размер оплаты труда работников учреждений образования, превышающий уровень средней заработной платы в РФ; не реализуется система льгот различным категориям обучающихся, а также видов и норм материального обеспечения учащихся и студентов; не введён механизм предоставления гражданам личного государственного образовательного кредита; устарели требования к образовательным учреждениям в части строительных и санитарных норм и правил, оснащённости учебного процесса и оборудования учебных помещений; не созданы соответствующие фонды развития образования; отсутствуют научно обоснованные федеральные и региональные нормативы финансирования; недостаточно чётко определена система налоговых льгот, стимулирующих развитие образования, и др.

Величина ассигнований в первую очередь регулируется объёмом доходов бюджета того или иного уровня. Порядок финансирования обеспечения образовательных учреждений регламентирован БК РФ. В нём чётко обозначены рамки применения нормативов финансовых затрат и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Отмечается, что нормативный метод используется на стадии формирования бюджета того или иного уровня, а не на стадии планирования расходов на содержание конкретного образовательного учреждения, как это предусмотрено Федеральным законом «Об образовании». БК РФ чётко указывает на сохранение методики поэлементного выделения средств для каждого бюджетополучателя с применением множества экономических статей по видам затрат и различных нормативов частного характера; от размера ставок заработной платы работников до объёма потребления таких видов услуг, как водоснабжение (м³ в сутки на одного учащегося); санитарно-гигиеническое обслуживание и т.п. Детализация бюджетных расходов по экономическим статьям связана с необходимостью усиления контроля со стороны финансирующих и административных органов за их целевым использованием. Этому соответствует принцип постатейного выделения бюджетных средств для конкретного учреждения на основе сметно-финансового обоснования или сметы доходов и расходов. Определяет объёмы бюджетных ассигнований и распределяет разнообразные расходы по экономическим статьям государственный орган в пределах выделенных из бюджета средств на календарный финансовый год.

Суммарные расходы муниципального, регионального и федерального бюджетов на образование определяются в соответствии с сетью учреждений и предполагаемым её развитием в планируемом году, а также показателями по контингентам детей, учащихся воспитанников, студентов. Финансированию подлежит не только образовательная деятельность, но и ряд социозащитных функций отрасли: выплата стипендий студентам, питание школьников из малообеспеченных семей, содержание сирот, воспитание детей в дошкольных образовательных учреждениях (ДОУ).

Дошкольный уровень является начальным звеном образования. В дошкольных образовательных учреждениях обеспечиваются воспитание, обучение, присмотр, уход и оздоровление детей в возрасте от двух месяцев до семи лет. В соответствии с функциями существуют следующие виды дошкольных образовательных учреждений: детский сад; детский сад общеразвивающего вида с одним или несколькими приоритетными направлениями развития воспитанников (интеллектуального, художественно-эстетического, физического и др.); детский сад компенсирующего вида с приоритетным осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников; детский сад присмотра и оздоровления с приоритетным осуществлением санитарно-гигиенических, профилактических и оздоровительных мероприятий и процедур; детский сад комбинированного вида (в состав комбинированного детского сада могут входить общеразвивающие, компенсирующие и оздоровительные группы в разном сочетании); центр развития ребёнка – детский сад с осуществлением физического и психического развития, коррекции и оздоровления всех воспитанников.

Бесплатное содержание, обучение и воспитание детей в ДОУ государством не гарантируется. Для этого типа учреждений, как и для дополнительного образования детей, предусмотрено оказание финансовой поддержки за счёт бюджетов местного звена. Под влиянием демографических факторов контингент воспитанников ДОУ за последнее десятилетие снизился вдвое (с 9 млн детей до 4,5 млн). При этом сократилась и сеть детских садов.

Основными расчётными показателями для определения расходов бюджета на дошкольное образование в целом и конкретно ДОУ являются количество воспитанников и количество групп. В типовых положениях о том или ином виде ДОУ установлены нормы наполняемости групп, которые зависят не только от возраста детей, но и от их состояния здоровья. Например, в детском саду обычного назначения норма наполняемости групп составляет 20 воспитанников от 3 до 7 лет, а в группах для детей с тяжёлыми нарушениями речи – от 6 до 10 детей. Стоимость содержания одного ребёнка в садах компенсирующего вида значительно превышает расходы по содержанию здоровых детей, поскольку количество штатных единиц воспитателей, нянь и обслуживающего персонала зависит от количества групп. Существенное влияние на объём ассигнований на заработную плату и питание оказывает временной режим функционирования ДОУ: 10,5 часов в день, 12 часов, круглосуточное пребывание детей. Расходы на питание зависят от количества воспитанников, среднего числа дней посещения ребёнком дошкольного учреждения в год и нормы питания в день. При определении денежных норм питания за основу принимаются натуральные нормы и средние цены продуктов питания в каждом субъекте РФ. Так, на федеральном уровне регламентировано, что в среднем в день ребёнок в тубинфицированном детском саду должен получить 60 г сахара, 90 г хлеба пшеничного, 300 г овощей и т.п.

Главная особенность финансового обеспечения ДОУ заключается в том, что часть расходов по содержанию детей должна покрываться за счёт средств родителей. На федеральном уровне установлен предельный размер доли родительских средств в общих расходах ДОУ, который не должен превышать 20%. В реальности в каждом субъекте РФ установлена собственная шкала платы. Например, в Санкт-Петербурге размер оплаты установлен на уровне 0,25-1,5 МРОТ в месяц в зависимости от количества детей в семье, вида учреждения, наличия у ребёнка одного или обоих родителей и т.д. В среднем по городу доля родительских средств составляет около 5% от общего объёма расходов на содержание ДОУ.

Следующая целевая статья расходов – содержание учреждений общего образования. К ним относятся общеобразовательные школы, школы-интернаты, специальные и вечерние школы. В системе непрерывного образования они являются вторым звеном после дошкольного уровня. Их деятельность связана с предоставлением всем гражданам РФ возможности реализовать гарантированное государством право на получение бесплатного общего образования. В целях обеспечения доступности и вариативности общего образования могут создаваться следующие виды учреждений: начальная общеобразовательная школа; основная общеобразовательная школа; средняя общеобразовательная школа; средняя образовательная школа с углубленным изучением отдельных предметов (может быть указан конкретный предмет или профиль: химия, математика, физико-математический профиль, гуманитарный профиль и до.); лицей; гимназия; вечерняя (смена) общеобразовательная школа; центр образования; открытая (смена) образовательная школа; кадетская школа; школа-интернат.

Общеобразовательные школы-интернаты создаются в целях оказания помощи семье в воспитании детей, формирования у них навыков самостоятельной жизни, социальной защиты и всестороннего развития их творческих способностей. В эти учреждения принимаются преимущественно дети, нуждающиеся в государственной поддержке, в том числе дети из многодетных и малообеспеченных семей, одиноких матерей; дети, находящиеся под опекой. Аналогично школам к этому типу учреждений относятся: школа-интернат начального общего образования; школа-интернат основного общего образования; школа-интернат среднего (полного) общего образования; школа-интернат среднего (полного) общего образования с углубленным изучением отдельных предметов; гимназия-интернат; лицей-интернат; санаторно-лесная школа; санаторная школа-интернат.

Основными задачами образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являются: создание благоприятных условий, приближенных к домашним, способствующих умственному, эмоциональному и физическому развитию воспитанников; обеспечение их медико-психолого-педагогической реабилитации и социальной адаптации; охрана прав и интересов воспитанников. В соответствии с индивидуальными особенностями детей (возраст, диагноз, заболевания) в системе образования могут функционировать следующие виды учреждений: детский дом (для детей раннего, дошкольного, школьного возрастов, смешанный); детский дом-школа; школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии; специальная (коррекционная) школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии. В этих видах учреждений содержание и обучение воспитанников осуществляется на основе полного государственного обеспечения.

Основу формирования расходов на содержание учреждений общего и профессионального образования составляют «производственные» показатели деятельности. Для школ такими показателями являются число учащихся и классов; для учреждений профессионального образования – госзаказ по приёму студентов на бесплатное обучение. При финансовом планировании учитываются не только показатели на начало и конец финансового года, но и среднегодовые, которые зависят от сроков комплектования (приёма), выпуска, отсева в процессе обучения. Например, по школам формула расчёта среднегодовых показателей имеет следующий вид:

Кср = К1М1 + К2М2 /12

Где Кср – среднегодовой контингент; К1 – контингент на начало планируемого года; М1 – число месяцев функционирования учреждения с переходящим контингентом на начало года; К2 – контингент планируемого года; М2 – число месяцев функционирования учреждения с новым контингентом на конец года; 12 – число месяцев в году.

Расчёт среднегодовых величин можно также производить путём суммирования показателей на каждое первое число месяца и деление полученной суммы на 12. При расчёте среднегодового числа воспитанников по дошкольным образовательным учреждениям этот метод предпочтительнее, так как позволяет точно определить требуемый для исчисления расходов контингент.

Производственные показатели по школе определяются по группам классов: I – III (IV), V – IX, X – XI. Эти данные приводятся в смете на две даты – на 1 января и на 1 сентября планируемого года, а также в среднегодовом исчислении. Число учащихся на 1 января принимается по фактическому состоянию на последнюю отчётную дату. Численность учащихся на 1 сентября планируемого года определяется в соответствии с планом приёма и выпуска учащихся. Число детей, поступающих в планируемом году в первые классы, устанавливается по данным специального учёта. Следует учитывать и такую особенность комплектования школ: основная часть первоклассников осваивает программу начальной школы в течение трёх лет и сразу переводятся в пятый класс; четыре года учатся в начальной школе дети, начинающие обучение с шести лет. Число учащихся в последующих классах обычно планируется на уровне выпуска учащихся из предшествующих классов. Так, контингент учащихся пятых классов планируется на уровне выпуска третьих (четвёртых) классов, шестых – на уровне выпуска пятых и т.д. Исключение составляет планирование контингентов десятых классов. При определении численности учащихся этих классов учитывается, что часть выпускников девятых классов общеобразовательных школ продолжит образование в других типах учебных заведений. В настоящее время предельная наполняемость классов установлена в количестве 25 учащихся. В зависимости от недостатков умственного или физического развития детей формируются отдельные классы или открываются специальные школы с меньшей наполняемостью.

Важное значение при планировании бюджетных средств как по школам, так и на содержание учреждений профессионального образования имеет система стандартов. Образовательный стандарт определяет обязательный минимум содержания основных образовательных программ, требования к уровню подготовки выпускников, максимальный объём нагрузки обучающихся. Одним из элементов государственных государственных образовательных стандартов является базисный учебный план общеобразовательных учреждений РФ. В нём определено минимальное количество часов на изучение образовательных областей, установлена максимальная учебная нагрузка учащихся по классам. Этот учебный план позволяет сохранить единое образовательное пространство в России. На его основе планируются расходы на оплату труда учителей.

Ещё один показатель, используемый в процессе планирования расходов общеобразовательных школ, - количество педагогических ставок. Он рассчитывается на базе двух показателей – числа часов учебных занятий и нормы учебной нагрузки учителей в неделю. Базисный учебный план РФ устанавливает предельно допустимую нагрузку на учащихся (в часах) при пятидневной и шестидневной учебных неделях. При пятидневной она составляет в I – III классах – 22, в V – 28, в VI – 29, в VII – 31, в VIII – IX – 32, в X – XI - 33 часа. Норма учёбной нагрузки учителя на ставку установлена для начальной школы 20 часов в неделю, для старших классов -18 часов в неделю. Поэтому число педагогических ставок определяется отдельно по группам классов. При определении числа оплачиваемых часов следует иметь в виду, что в некоторых случаях занятия ведутся с классами, разделёнными на две группы учащихся (иностранные языки, трудовое обучение, физическая культура и др.). Общее число учебных занятий в неделю определяется умножением количества классов на число часов для одного класса. Количество педагогических ставок рассчитывается делением общего числа часов учебных занятий в неделю по каждой группе классов на установочную норму учебной нагрузки учителя в неделю.

Фонд оплаты труда учителей определяется, исходя из количества педагогических ставок и средней ставки учителя в месяц по тарификации. Тарификационные списки позволяют определить общую сумму фонда заработной платы учителей за один месяц. Исходя из этих данных и зная число классов по группам на 1 января и 1 сентября, нетрудно рассчитать среднюю ставку учителя в месяц и фонд заработной платы за месяцы текущего и нового учебного года, приходящиеся на планируемый финансовый год. Для определения средней ставки учителя месячный фонд оплаты труда по каждой группе классов, установленный на базе тарификационного списка, делится на соответствующее этим группам классов количество педагогических ставок.

Фонда оплаты труда учебно-вспомогательного и административно-хозяйтвенного персонала определяется на основе штатного расписания и установленных должностных окладов. Число штатных единиц зависит от количества классов в школе и её индивидуальных особенностей. По учреждениям, реализующим образовательные программы повышенного уровня (гимназия, лицеи), а также по школам с продлённым днём обучения в штатное расписание вводятся дополнительные должности. В дореформенный период по всем типам учреждений Министерством образования утверждались типовые штаты. В настоящее время типовые штаты отменены, однако они всё ещё служат основой для выделения средств на оплату труда. После согласования с учредителем объёма финансирования на оплату труда учреждение самостоятельно определяет структуру управления деятельностью, штатное расписание, распределение должностных обязанностей.

Расходы на оплату труда планируются отдельно по педагогическому, административно-хозяйственному и учебно-вспомогательному персоналу. Этот фонда зазывается тарифным. Кроме того, предусматривается надтарифный фонд заработной платы заработной платы на установление за дополнительные виды работ (проверку тетрадей, классное руководство и т.п.) и надбавок за высокое качество работы. При исчислении надтарифного фонда оплаты труда применяется следующая методика: тарифный фонда принимается за 75%, надтарифный по школам должен составлять не более 25%. Следовательно, чтобы исчислить его объём, необходимо тарифный фонд разделить на 75 и умножить на 25. Узаконенный норматив надтарифного фонда по каждому типу учреждений различен. Например, по учреждениям дополнительного образования он составляет 10%, по дошкольным учреждениям – 12%, по школам – 25%.

Следующей экономической статьёй расхода по любому учреждению бюджетной сферы являются начисления на фонд оплаты труда. Размер ассигнований определяется путём умножения общего фонда оплаты труда на установленный правительством РФ норматив. В настоящее время он составляет 35,8% от общего фонда оплаты труда.

При определении необходимых средств на приобретение предметов снабжения и расходных материалов рассчитываются в первую очередь расходы на питание школьников. Объём ассигнований зависит от общего контингента учащихся, среднего числа дней посещения школьных занятий в год одним ребёнком, установленной дневной нормы питания. Кроме того, отдельно определяются расходы на питание учащихся, посещающих группы продлённого дня. Действующая в настоящее время расчётная норма расхода на бесплатные завтраки всех обучающихся составляет 1,5% от минимального размера оплаты труда. По группам продлённого дня (ГПД) бесплатные обеды предоставляются 10% контингента и льготные (половина размера стоимости питания) – 15% контингента учащихся.

Методика исчисления затрат по другим статьям расходов по всем типам образовательных учреждений одинакова. Значительное место в затратах на содержание учреждений занимают коммунальные платежи за отопление, освещение, водоснабжение и т.п. Расчётный объём средств зависит от кубатуры и площади помещений, условий обеспечения тепловыми и энергетическими ресурсами. В городских учреждениях, как правило, коммунальное обслуживание учреждений осуществляется по договорам со специализированными организациями. По учреждениям, расположенным в сельской местности и имеющим собственное печное или паровое отопление, расчёт более сложен. Расходы исчисляются по нормам расхода топлива, учитываются действующие цены на него, продолжительность отопительного сезона. Как правило, расчётный объём средств по прочим и коммунальным расходам определяется, исходя из фактического расхода за ряд предшествующих лет. В последние годы из-за недофинансирования коммунальных расходов у учреждений образования возникает кредиторская задолженность поставщикам услуг. Эти суммы также следует учитывать для планирования расходов на очередной финансовый год.

Расходы на приобретение мягкого инвентаря планируются только по сельским школам, в которых имеются интернаты для проживания учащихся, посещающих школы, расположенные на значительном расстоянии от места их постоянного проживания. Более типичны эти затраты дл дошкольных и интернатных учреждений. Планируемые суммы осуществляются в зависимости от наличия постельных принадлежностей, одежды и обуви, потребности в них, цены продукции. Аналогично планируются расходы на оснащение учреждений учебным, хозяйственным и технологическим оборудованием и инвентарём.

Исчисленные учреждением объёмы необходимого бюджетного финансирования оформляются сметой доходов и расходов. В смете указываются наименование и адрес учреждения, соответствующие коды бюджетной классификации, приводится свод утверждённых расходов по каждой экономической статье с поквартальным распределением.

Аналогично школам планируются расходы на начальное, среднее и высшее профессиональное образование. Учреждения начального профессионального образования имеют целью подготовку работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) по всем направлениям общественно полезной деятельности. Главной задачей учреждений этого типа является создание необходимых условий для получения гражданином конкретной профессии (специализации) соответствующего уровня квалификации с возможностью повышения общеобразовательного уровня обучающихся, не имеющих среднего (полного) образования, а также ускоренного приобретения трудовых навыков для выполнения определённой работы. Виды учреждений начального профессионального образования: профессиональное училище; профессиональный лицей; учебно-курсовой комбинат (пункт); учебно-производственный центр; техническая школа; вечернее (сменное) профессиональное училище. Профессиональна подготовка граждан может осуществляться также в межшкольных учебных комбинатах; в образовательных подразделениях организаций, имеющих соответствующие лицензии; в порядке индивидуальной подготовки у специалистов; в частных учебных заведениях.

Подготовку квалифицированных специалистов со средним профессиональным образованием осуществляют образовательные учреждения среднего профессионального образования (средние специальные учебные заведения). К ним относятся: техникумы (училища, школы), колледжи, техникумы-предприятия. Отличительной особенностью колледжа является то, что в нём обеспечивается повышенный уровень (по сравнению с техникумом) квалификации обучающихся. В техникуме-предприятии осуществляется не только образовательная, но и профессиональная деятельность в соответствии с профилем подготовки учащихся.

Учреждения высшего профессионального образования призваны обеспечить потребности личности в приобретении высшего образования и квалификации в избранной области профессиональной деятельности. Этот тип учреждений подразделяется на следующие виды: университет – высшее учебное заведение, деятельность которого направлена на развитие образования, науки и культуры путём проведения фундаментальных научных исследований и обучения на всех уровнях высшего, послевузовского дополнительного образования по широкому спектру естественнонаучных, гуманитарных и других направлений науки, техники и культуры; академия; институт. Академия в отличие от университета осуществляет подготовку специалистов высшей квалификации и переподготовку руководящих специалистов определённой отрасли (преимущественно одной из областей науки, техники, культуры). Институтом называется самостоятельное высшее учебное заведение или структурное подразделение университета (академии), реализующее профессиональные образовательные программы по ряду направлений науки, техники и культуры.

За истекшие 10 лет численность учащихся в учреждениях начального профессионального образования снизилась на 20%, в то время как число студентов вузов возросло почти в полтора раза. Рост показателей по высшей шкале связан с развитием негосударственной сети учреждений и расширением приёма в государственные вузы на основе полного возмещения затрат на обучение.

Одним из важных показателей для расчёта расходов на профессиональное образование служит число студентов на одного преподавателя.

При определении расходов на содержание учреждений профессионального образования шире, чем по дошкольной и школьной сети, применяется нормативный способ расчёта расходов. Однако при расчёте используются не реальные нормативы финансовых затрат, а нормативы минимальной бюджетной обеспеченности.

Они устанавливаются путём деления заранее определённой суммы бюджетных ресурсов на контингент обучающихся за счёт бюджетных средств. Отличительной чертой структуры расходов на профессиональное образование по сравнению с затратами на общее образование является выделение средств на обеспечение студентов стипендиями. В соответствии с законодательством учреждения среднего и высшего профессионального образования самостоятельно формируют объём стипендиального фонда и порядок его использования. Стипендии, как правило, подразделяются на академические и социальные.

Реформа образования и введение новых принципов его финансирования в большей степени касаются высшего и среднего профессионального образования. В настоящее время намечено проведение эксперимента по отработке финансового обеспечения системы образования на основе финансовых именных финансовых обязательств (ГИФО). С помощью системы ГИФО предполагается уравнять в правах на получение бюджетного финансирования учебные заведения любой формы собственности. Считается, что новая система финансирования позволит обеспечить доступ абитуриентов к наиболее качественным и разнообразным услугам образования и повысить его доходность. Если бы государственные финансовые нормативы покрывали реальные затраты стандартного обучения, такая модель позволила бы увеличить общий объём ресурсов, направляемых на подготовку кадров.

Внедрение ГИФО является значительным шагом на пути к нормированию средств, выделяемых на профессиональное обеспечение. Однако в современных условиях трудно обеспечить реальный выбор места учёбы, поскольку номинальная стоимость данной ценной бумаги будет значительно ниже реальных затрат на обучение одного студента. Новый способ финансирования предполагает отказ от системы постатейного планирования расходов на содержание вузов. Стоимость ГИФО будет дифференцироваться в зависимости от категории сертификата, выдаваемого выпускникам школ по результатам аттестации. В программных документах говорится, что указанная система нормативов найдёт отражение в федеральном бюджете. При этом объём расходов бюджета, предусмотренных на цели высшего и среднего профессионального образования останется без изменения.

Рассмотрение отдельных элементов расходов по трём типам учреждений образования показывает многогранность проблем отрасли, значительное число которых связанно с несоответствием правового обеспечения и реальной практики выделения средств. Независимо от применяемых при планировании методик жёсткая бюджетная политика предопределяет необходимость учитывать при формировании бюджетов не только потребность, целесообразность, актуальность расходов, но и финансовые возможности государства по их осуществлению.

2.2. Сравнительный анализ финансирования расходов на

образование в 2005 году.

Далее представлен анализ финансирования расходов на образование в 2005 году и его сравнение с финансированием образования в 2004 году. Поводом для детального сравнительного анализа послужило изменение бюджетной классификации ввиду разграничения полномочий бюджетов разных уровней. При этом из сферы бюджетного регулирования собирались исключить ряд статей и видов расходов, а именно: стипендии студентов, аспирантов и докторантов, зарплата работников бюджетных учреждений, в системе образования и науки, затраты на питание.

Расходы на образование из федерального бюджета в 2005 году составили 154 456,6 млн. рублей. По консолидированному бюджету эти расходы составили 762,1 млрд. рублей (в 2004 году – 531,2 млрд. рублей). Доля расходов на образование в общих расходах федерального бюджета составила 5,1% против 5,9% в 2004 году. Снижение этого показателя коренится в передаче финансирования большей части учреждений начального и среднего профессионального образования (в объёме 24,8 млрд. рублей) в регионы. Проект бюджета-2005 увеличение зарплат работникам федеральных бюджетных учреждений с 1 января в 1,2 раза. На реализацию этих проектов было выделено 19,8 млрд. рублей.

Бюджет 2005 года по отрасли образования (консолидированные расходы и бюджетов региональных, и бюджета федерального) весьма серьёзно отличались от того, что было в 2004 году. По расчётом Минфина и правительства общие расходы на образование возросли до 40%. То есть с 531 млрд. до 762 млрд. рублей. Если брать только федеральный бюджет, то там есть две величины, которые тоже можно сравнить: общие расходы бюджета и расходы на образование. Так, общие расходы в федеральном бюджете возросли на 14,6% по сравнению с расходами в 2004 году, и расчёты показали, что расходы на образование из федерального бюджета были увеличены на 20%. Сравнив эти две величины можно заметить, что рост расходов на образование обогнал рост расходов по всем отраслям в целом.

Из внутренней структуры бюджета видно, что по ряду направлений рост финансирования значительно превысил рост в среднем по отрасли и федерального бюджета вообще. В качестве положительной черты можно отметить, что с 1 2004 года сентября был увеличен почти в пять раз стипендиальный фонд, рассчитанный на поддержку студентов (с 5% до 25 %), и та же сумма была заложена в бюджет-2005.

2.3. Расходы на образование в 2006 году.

Соответствующие расходы сформированы в размере 201408,9 млн. рублей с приростом против 2005 года, в том числе на оплату работающих в системе образования – 98853,5 млн. рублей (приложение 1).

Расходы на национальные проекты в области образования в размере 4,9 млрд. рублей по разделу «Межбюджетные трансферты». В январе 2006 года расходы по разделу «Образование» дополнительно увеличены за счёт перераспределения некоторых доходов бюджета в 2005 году.

В 2006 увеличен размер стипендий учащихся и студентов образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования со 140 до 210 рублей, а стипендий аспирантов и докторантов государственных образовательный учреждений высшего профессионального образования и научных организаций – соответственно до 1500 рублей и 3000 рублей. Также повышены стипендии правительства РФ для аспирантов до 3000 рублей, для студентов высших учебных заведений – до 1200 рублей, для студентов среднеспециальных учебных заведений – до 700 рублей. Дополнительно из средств федерального бюджета для выплаты указанных специальных стипендий потребовалось 19 млн. рублей в год. Из средств федерального бюджета для выплаты стипендий президента РФ потребовалось 14,2 млн. рублей, чтобы повысить соответствующие стипендии для студентов – до 1600 рублей, для аспирантов – до 3000 рублей.

На обеспечение деятельности образовательных учреждений, предоставляющих образовательные услуги в сфере национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности, предусмотрено 43263,8 млн. рублей (прирост против 2005 г. – на 6311,9 млн. рублей, или 17,1%), в том числе на оплату труда работников с учётом индексации денежного довольствия военнослужащих, приравненных к ним лиц и государственных служащих – 32174,9 млн. рублей (включая начисление)).

В составе расходов на образование ассигнования на содержание работников центральных аппаратов отдельных федеральных органов исполнительной власти в сфере образования учтены в размере 539 млн. рублей, что больше, чем в 2005 году, на 23,6%.

Эти расходы определены с учётом дополнительных ассигнований, необходимых на финансирование проектируемого увеличения численности работников центрального аппарата Федерального агентства по образованию, в связи с передачей в их ведение от федеральных органов исполнительной власти 650 учебных заведений.

Индексация (повышение) оплаты труда работников федеральных государственных учреждений в 2006 году будет осуществляется в рамках решения задачи, поставленной в Послании президента РФ Федеральному собранию РФ на 2005 год (приложение 2).

В целом фонд оплаты труда работников федеральных государственных учреждений, оплачиваемых по ЕТС, возрос по сравнению с 2005 г. На 43,3 млрд. рублей и составил 242,1 млрд. рублей. На повышение оплаты труда федеральных государственных учреждений в 2006 году потребовалось дополнительно 29,1 млрд. рублей, без учёта досчёта условий, сопоставимых с 2005 годом. Уровень реальной заработной платы в 2006 году увеличивается на 11,1%, что позволяет удвоить за 2005-2007 гг. заработную плату в номинальном выражении. В реальном выражении заработная плата за указанный период возрастает в 1,52 раза.

Глава 3. Проблемы бюджетного финансирования образования.

3.1. Основные проблемы бюджетного финансирования

образования.

1. Характерной особенностью современного состояния бюджетного финансирования образования является недостаток выделяемых средств для нормального функционирования бюджетных заведений. Считается, что финансироваться из бюджета должны лишь основные виды расходов образовательных учреждений. И при этом не финансируются даже те расходы, которые предусмотрены законами «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Приоритеты при финансировании конкретных статей расходов определяются таким образом:

Оплата труда;

Стипендия;

Трансферты;

Оплата коммунальных услуг;

Остальные виды расходов.

Такая оценка значимости расходов связана с тем, что действующее законодательство установило достаточно большую зону ответственности государства за обеспечение определённого уровня финансирования образования:

Выделение на нужды развития образования не менее 10% национального дохода, в том числе на высшее профессиональное образование – не менее 3% расходной части федерального бюджета;

Установление уровня оплаты труда работников образования в зависимости от уровня оплаты труда в промышленности;

Введение социальных доплат, надбавок для работников образования.

Выполнение всех обязательств, взятых на себя государством, требует увеличения ассигнований на образование из федерального бюджета по разным оценкам в 2-4 раза, что, очевидно, невыполнимо.

2. Действующий порядок бюджетного финансирования, установленный БК РФ, характеризуется наличием противоречий с действующим законодательством об образовании, а также внутренних противоречий, недостатков и неясностей, усугубляющихся практикой его применения. Это снижает эффективность использования бюджетных средств, приводит к значительным трансакционным издержкам.

3. Нормативно-методическая база бюджетного финансирования образования в основном опирается на документы и материалы, разработанные для условий планово-директивной экономики и отсутствия выраженного дефицита бюджетных средств. В современных условиях это порождает ряд проблем, решить которые не удаётся.

4. В законодательной базе, определяющей процедуру бюджетного финансирования образования, отсутствует механизм, позволяющий с единых позиций решать возникающие частные вопросы финансирования, руководствуясь единственным критерием – целями, на достижение которых направляются бюджетные средства. Такое положение обусловлено принятой в настоящее время трактовкой определения целевого характера использования бюджетных средств, не связанного ни с образовательным процессом, ни с его результатами, а основанного исключительно на соблюдении установленных сметных назначений в рамках экономической бюджетной классификации.

5. Возможности маневрирования ресурсами носят ограниченный характер, связанный с необходимостью строгого соблюдения установленных бюджетных процедур.

Всё это позволяет предположить, что бюджетная (финансовая, экономическая) политика государства (точнее, финансовых органов) направлена в первую очередь на учёт и контроль бюджетных средств, а не обеспечение деятельности сферы образования.

3.2. Конкретные проблемы бюджетного финансирования в рамках

основных проблем.

1. В настоящее время практически отсутствует современная нормативно-методическая база бюджетного планирования и финансирования:

Не принят закон о минимальных социальных стандартах;

Не разработаны нормативы государственных затрат на оказание государственных образовательных услуг;

Не существует единых методологических основ расчёта минимальной бюджетной обеспеченности;

Не разработаны необходимые методические материалы по расчёту и обоснованию потребности в бюджетном финансировании;

Отсутствуют единые по России и ведомственные методики распределения финансовых ресурсов между бюджетополучателями.

Вместе с тем государство несмотря на утверждённый закон – Бюджетный кодекс РФ, решает в каждые данный момент времени (финансовый год), какой именно механизм бюджетного финансирования применять в текущем году.

2. Организация бюджетного процесса основана на установленных Бюджетным кодексом РФ таких временных рамках подготовки, согласования, утверждения, представления документов, которые не учитывают следующие объективные факторы:

Образовательные учреждения расположены на всей территории России, при этом далеко не все из них имеют доступ к современным средствам связи и коммуникации (факс, электронная почта, Интернет); почтовая связь не обеспечивает получение и предоставление необходимой информации в установленные сроки. В связи с этим часто возникают ситуации, когда на исполнение поступают документы, датированные прошедшим периодом;

Главный распорядитель бюджетных средств не только доводит уведомления о бюджетных обязательствах, но и формирует и утверждает их, что делает весьма проблематичным получение уведомлений на местах в установленные сроки;

Главный распорядитель бюджетных средств (министерство в Москве) утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений. В течение одного рабочего дня с момента утверждения их сметы должны быть представлены в казначейство, что нереально, учитывая территорию России;

Финансирование начислений на оплату труда (ЕСН) представляет собой дополнительную «петлю» в движении бюджетных средств: по существу деньги следуют из бюджета через бюджетные учреждения обратно в бюджет. Единственное достоинство такого процесса состоит в том, что при использовании регрессивной шкалы часть ЕСН можно направить на другие виды расходов и тем самым как бы дополнить собственный бюджет учреждения по статьям, не предусмотренным сметой доходов и расходов.

3. Серьёзную проблему представляет собой действующий механизм использования внебюджетных средств:

Внебюджетные доходы в образовательное учреждение поступают неравномерно в течение года, что затрудняет не только их годовое планирование, но и планирование их расходов. Средства, поступившие в конце отчётного периода (квартала), могут остаться на счёте и будут рассматриваться как прибыль (и соответственно облагаться налогами). При этом расходы по этим средствам могут быть произведены только в следующем квартале. Это снижает эффективность использования средств, выдвигая на первый план не рационализацию расходов и экономию средств, а скорость их расходования часто в ущерб эффективности и результативности;

Необходимость расходования поступающих доходов немедленно по их получении не позволяет накапливать средства для решения проблем, например, ремонта;

Доплаты за счёт внебюджетных средств сотрудникам, зачисленным на бюджетные ставки, можно выплачивать только из прибыли, в противном случае в соответствии с Налоговым кодексом РФ учреждению будет предъявлено обвинение в нецелевом использовании теперь уже внебюджетных средств. Существует только один выход: оформлять трудовые договоры с работниками и в них указывать объём работы сотрудника во внебюджетной сфере учреждения. В этом случае считается, что оформлены трудовые отношения, и понятие нецелевого использования применено не будет.

4. Бюджетный кодекс, предусматривая правила учёта остатков бюджетных средств на лицевых счетах бюджетополучателей и изъятие их без возврата в доход соответствующего уровня бюджета, не учитывает реального положения дел:

Средства бюджета не всегда могут быть использованы до окончания финансового года по причине невыполнения договоров подрядчиками и исполнителями. В этом случае бюджетные средства, предусмотренные для оплаты договоров, должны сохраняться за бюджетным учреждением;

Поставщиками коммунальных услуг выставляются счета по оплате по итогу за прошедший период, средства же на оплату планируются на текущий период, что создаёт проблемы по оплате услуг, предоставленных в декабре;

Система выплаты трансфертов не предусматривает их получения населением в конкретный момент времени, что создаёт предпосылку для накапливания неполученных денег на счетах бюджетополучателей. Изъятие этих средств как неиспользованных недопустимо. Аналогичное положение складывается и со средствами на оплату труда, фактически начисленные, но неполученные по объективным причинам работниками (депоненты), и с единым социальным налогом.

3.3. Предложения по решению проблем бюджетного

финансирования.

1. Необходимо упорядочить бюджетное законодательство, в частности внести уточнения в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающие:

Передачу права утверждения сводной сметы доходов и расходов учреждения, в том числе образовательного, руководителю этого учреждения;

Включение бюджетополучателей в процедуру разработки бюджета. Это обусловлено тем, что действующий порядок распределения бюджетных средств, и установленное законодательством требование перехода к нормативам финансирования должны предусматривать объективно сложившиеся особенности отдельных бюджетных учреждений, образовательных, связанных с их профилем, материальной базой, территориальным расположением и др. факторами, которые не могут быть в полной мере учтены главными распорядителями бюджетных средств, составляющих проект бюджета;

Пересмотр срока доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях до бюджетных учреждений и его увеличение до 30 дней с момента утверждения сводной бюджетной росписи расходов независимо от уровня бюджета;

Доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях, объёмах доходов и расходов и лимитов бюджетных обязательств одной строкой;

Предоставление права бюджетополучателям осуществлять расходование средств бюджета в пределах общей суммы финансирования, самостоятельно определяя их распределение по статьям экономической классификации. При этом финансирование также должно осуществляться одной строкой, а не постатейно, как это делается сейчас;

Корректировку росписи расходов бюджета на основе фактически произведённых расходов в соответствии с кодами бюджетной классификации, предоставленными в бухгалтерском отчёте за конкретный отчётный период;

Передачу утверждённой сметы доходов и расходов в течение одного дня со дня её получения бюджетным учреждением или со дня её утверждения руководителем организации (если такое право ему будет предоставлено);

Компенсацию по решению судебных органов морального и материального ущерба бюджетному учреждению казначейством в размере, превышающем размер недофинансирования, повлекшего указанный ущерб;

Сохранение за бюджетным учреждением остатка средств, обоснованно образовавшегося по состоянию на 31 декабря текущего года на счёте бюджетного учреждения; наделение руководителя бюджетного учреждения правом на установление порядка, сроков и целевого назначения расходования этого остатка, включая составление учреждением отдельной сметы расходования этих средств.

2. Необходимо при определении объёмов бюджетного финансирования образования на очередной финансовый год руководствоваться следующими принципами:

Общий объём бюджетного финансирования образования должен быть увеличен в соответствии с положениями Национальной доктрины развития образования и программными документами Правительства РФ, предусматривающими опережающий рост бюджетных ассигнований в эту сферу деятельности;

В качестве приоритетных статей экономической классификации, по которым должно быть предусмотрено увеличение по обоснованным расчётам, необходимо выделить оплату труда, трансферты, расходы на обеспечение учебного процесса, комплектование библиотек, проведение учебно-производственных практик, проведение учебно-научных студенческих семинаров и конференций, обеспечение учебными материалами и пособиями и т.п., приобретение учебного и научного и учебно-производственного оборудования, капитальный и, особенно, текущий ремонт. Необходимо также предусмотреть увеличение расходов на оплату коммунальных услуг. При этом финансирование должно выделяться одной строкой.

3. Целесообразно изменить подходы к бюджетному финансированию капитального ремонта и приобретения оборудования для образовательных учреждений, переведя эти расходы из раздела 14 «Образование» функциональной классификации в федеральную адресную инвестиционную программу или формируемый в составе бюджета бюджетный фонда развития образования. Это позволит:

Обеспечить концентрацию финансовых ресурсов на действительно важных направлениях, требующих значительных инвестиций;

Повысить обоснованность проводимых работ, осуществляемых закупок и т.д. вследствие применения отработанных процедур реализации инвестиционных проектов и использования опыта специалистов в этой области;

Обеспечить правила взаимодополнения бюджетных и внебюджетных ресурсов при решении единых инвестиционных задач без нанесения финансового урона учреждению.

4. Необходимо отказаться от практики централизованного планирования структурных и организационных преобразований в сфере образования, сделав основной упор на постепенный запуск механизмов саморегулирования.

5. При переводе стипендий в разряд адресных социальных выплат следует сохранить порядок их назначения через образовательные учреждения, т.е. через места фактического нахождения учащихся, а не места их проживания.

6. Целесообразно отменить регрессию единого социального налога для образовательных учреждений, установив вместо этого сниженную ставку данного налога.

7. Необходимо предусмотреть возможность отмены финансирования начислений на оплату труда (единого социального налога) и прямого перечисления этих средств со счёта бюджета.

8. Необходимо освободить бюджетные учреждения от уплаты налогов с бюджетных средств, к которым отнесены все доходы бюджетного учреждения, в том числе от осуществления соответствующей деятельности с использованием государственного имущества, переданного ему в оперативное управление.

Заключение.

В данной работе даны общие характеристики системы образования, её понятие и источники финансирования. Таким образом, в настоящее время под «системой образования» понимается совокупность факторов, обеспечивающих реализацию его социальных функций: сеть образовательных учреждений; образовательные стандарты; образовательные программы; ресурсное обеспечение – кадровое, научное, методическое, материальное, финансовое; сотрудничество с другими социальными отраслями; управление. Также перечислены основные проблемы финансирования образования и предложены пути их решения.

Библиографический список

1. Гражданский кодекс РФ: Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ. Гражданский кодекс РФ: Часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ.

3. Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

4. Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 195-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях».

6. Попова М.И. Бюджетная политика в системе управления социальной сферой (на примере образования).

7. Игнатов В.Г. Экономика социальной сферы

8. ЭКО № 11, 2004 г.

9. ЭКО №11, 2005 г.

Приложение 1.

Объёмы расходов по разделу «Образование»

в 2005-2006 гг., млн. руб.

Приложение 2.

Повышение тарифных ставок (окладов) ЕТС в 2006г., руб.

Для эффективного функционирования системы образования требуется стабильное финансовое обеспечение. Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 10 апреля 2000 г., предусматривает два основных направления решения финансовых проблем образования: увеличение бюджетного финансирования и привлечение дополнительных источников.

Деятельность образовательного учреждения финансируется его учредителем в соответствии с заключаемым между ними договором. Этот договор может предусматривать и самофинансирование учреждения, как полное, так и частичное. Финансирование образовательных учреждений должно осуществляться на основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов , определяемых в расчете на одного обучающегося или воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения. Исключение составляют малокомплектные сельские и приравненные к ним образовательные учреждения, норматив финансирования которых должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся. Таким образом, нормативы финансирования образовательных учреждений делятся на три вида: федеральные, региональные и местные. Федеральные нормативы должны ежегодно устанавливаться федеральным законом, принимаемым одновременно с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год. Они являются минимально допустимыми. Региональные и местные нормативы должны учитывать специфику образовательных учреждений. Они должны определяться таким образом, чтобы финансирование было достаточным для покрытия средних на данной территории текущих расходов, связанных с организацией образовательного процесса, эксплуатацией зданий и сооружений и штатного оборудования. Нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг должны учитываться при формировании бюджетов всех уровней (ст. 177 Бюджетного кодекса РФ). Названные нормативы актуальны не только для государственных и муниципальных учреждений. Они представляют собой определенный минимум финансирования. Нормативы финансирования негосударственных учреждений не могут быть ниже нормативов финансирования аналогичных государственных и муниципальных учреждений на данной территории.

К сожалению, федеральные нормативы финансирования образования не утверждены до сих пор. На федеральном уровне установлена лишь доля расходов на образование в общем объеме национального дохода. Согласно ст. 40 Закона об образовании, она должна составлять не менее 10 % национального дохода. Предусматривается, кроме того, защищенность соответствующих статей федерального бюджета. Доля расходов на высшее образование не может составлять менее 3 % расходной части федерального бюджета. За счет средств федерального бюджета должно финансироваться обучение в вузах не менее 170 студентов на каждые 10 тыс. человек, проживающих в РФ.

Возможны два варианта определения государственных нормативов финансирования образования. В первом случае они определяются как затраты государства на предоставление определенного набора образовательных услуг в расчете на душу населения . Тогда необходимо определить перечень таких услуг, их количественные и качественные характеристики, т. е. по сути дела должна осуществляться стандартизация образовательных услуг. Во втором случае нормативы финансирования определяются как расходы насодержание имеющейся сети образовательных учреждений. Учету при этом должны подлежать затраты по отдельным статьям расходов (расходы на заработную плату, на приобретение материалов, оборудования, на оплату коммунальных услуг и т.д.). Практика показывает, что в рамках экспериментов по совершенствованию бюджетного финансирования высшей школы (в частности, через государственные именные финансовые обязательства) применяется принцип, в большей степени отвечающий первому подходу, а именно: бюджетные средства «следуют» за гражданином, а не за учреждением.

Государственное и (или) муниципальное финансирование представляет собой основу государственных гарантий получения российскими гражданами образования в пределах государственных образовательных стандартов. Для государственных и муниципальных образовательных учреждений основными источниками финансирования являются бюджеты соответствующих уровней. Названные образовательные учреждения находятся насметно-бюджетном финансировании , которое представляет собой безвозвратный и безвозмездный отпуск денежных средств на основе общих принципов финансирования 68 . Государственные и муниципальные образовательные учреждения являются бюджетными.

Бюджетное учреждение , в соответствии со ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, представляет собой организацию, созданную органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти ее субъектов или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов.

В смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности.

Бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. Федеральное казначейство Российской Федерации либо другой орган, исполняющий бюджет, совместно с главными распорядителями бюджетных средств определяет права бюджетного учреждения по перераспределению расходов по предметным статьям и видам расходов при исполнении сметы. Необходимо подчеркнуть, что бюджетное учреждение при исполнении сметы самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников. Бюджетные средства расходуются исключительно на цели , определенные ст. 70 БК РФ. К ним относятся расходы на оплату труда, командировочные и иные компенсационные выплаты работникам, перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с законодательством (например, стипендии, компенсационные выплаты, пособия), а также на оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам либо без таковых. Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

Бюджетные учреждения, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, используют бюджетные средства исключительно через лицевые счета, которые ведутся Федеральным казначейством. Бюджетные учреждения, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год, является получателями бюджетных средств , и в этом качестве наделены соответствующими правами и обязанностями. Так, они имеют право на своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с размером, утвержденным бюджетной росписью с учетом сокращения и индексации; на своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств, а также на компенсацию в размере недофинансирования. Получатели бюджетных средств обязаны своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств; эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением. Они должны своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе и вносить плату за пользование ими. Важной обязанностью бюджетных учреждений является своевременное представление отчетов и иных сведений об использовании бюджетных средств.

Получив уведомление о бюджетных ассигнованиях, бюджетное учреждение бюджетное учреждение в течение десяти дней составить смету доходов и расходов по установленной форме, которая представляется на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств, после чего передается в орган, исполняющий бюджет. В случае задержки финансирования из бюджета более чем на два месяца или при финансировании не более 75 процентов объема бюджетных ассигнований, установленного уведомлением о бюджетных ассигнованиях за квартал, учреждение вправе самостоятельно определять направление кассового расхода со своих счетов в органах федерального казначейства в пределах доведенных вышестоящим распорядителем бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. Если в течение нормативного срока лимит бюджетных обязательств не финансируется в полном объеме, за исключением случаев секвестирования или блокировки расходов, получатель бюджетных средств имеет право на компенсацию в размере недофинансирования. Под недофинансированием понимается разница между лимитом бюджетных обязательств, доведенных до получателя бюджетных средств в уведомлении, и объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств либо списанных с единого счета бюджета в пользу учреждения. Компенсация в размере недофинансирования осуществляется только на основании судебного акта.

В наибольшей степени проблема недофинансирования касается муниципальных образовательных учреждений. Так, Указом Президента РФ от 28 декабря 2001 г. «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования» в случае недостаточности средств в местных бюджетах на финансирование названных учреждений на органы государственной власти субъектов РФ возлагается обязанность принять меры, направленные на выделение муниципальным образованиям субвенций на эти цели, в первую очередь на выплату заработной платы учителям и иным работникам.

Государственные и местные бюджеты могут быть источниками финансирования негосударственных общеобразовательных учреждений, получивших государственную аккредитацию. Решение этого вопроса осуществляется в соответствии с нормативными актами субъектов РФ. Например, Положение о порядке бюджетного финансирования негосударственных учреждений среднего (полного) общего образования, имеющих государственную аккредитацию, было утверждено приказом Комитета по образованию Администрации г. Санкт-Петербурга от 5 ноября 1997 г. Финансирование таких образовательных учреждений осуществляется за счет средств городского бюджета, предусмотренных на содержание объектов образования, и за счет бюджетных средств территориальных управлений административных районов, на территории которых они расположены или имеют юридический адрес. Финансирование может осуществляться путем перечисления денежных средств на расчетный счет учреждения или путем безвозмездного предоставления товаров или услуг в натуральном виде. Предусматривается распределение финансовой нагрузки между указанными бюджетами. Так, и средств городского бюджета финансируются расходы аккредитованных общеобразовательных учреждений на приобретение учебной литературы (по утвержденному перечню), на бланки документов государственного образца о среднем (полном) общем образовании для обучающихся и на их участие в общегородских мероприятиях, предусмотренных планом работы Комитета по образованию, а также на повышение квалификации педагогического персонала в образовательных учреждениях Комитета по образованию и аттестацию педагогических кадров, осуществляемую не реже одного раза в пять лет.

Из бюджетных средств территориальных управлений административных районов финансируются расходы образовательных учреждений на заработную плату педагогического персонала (с учетом региональных доплат и надбавок), включая начисления на указанную заработную плату, компенсацию на приобретение книгоиздательской продукции. За счет этих средств организуется питание льготных категорий обучающихся, предоставляется компенсация на приобретение одежды обучающимся из многодетных семей, обеспечивается участие школьников в районных мероприятиях и повышение квалификации педагогического персонала в межкурсовой период.

Предоставление бюджетного финансирования налагает на негосударственное образовательное учреждение ряд обязанностей и влечет за собой ряд ограничений. Так, запрещается нецелевое использование бюджетных ассигнований, в том числе их размещение на депозитных счетах кредитных учреждений и приобретение ценных бумаг для получения дополнительного дохода. Не допускается взимание платы за услуги, финансирование которых осуществляется за счет бюджетных средств. За плату могут быть предоставлены услуги, которые не финансируются из бюджета. Поступление средств из внебюджетных источников не является основанием для уменьшения размера бюджетных ассигнований.

Финансирование осуществляется через органы образования территориального управления административного района. Для его открытия учреждение должно представить соответствующие документы (копии регистрационного свидетельства и учредительных документов, лицензии, свидетельства о государственной аккредитации, проекты сметы расходов и договора о финансировании. В течение определенного срока территориальный орган управления образованием рассматривает представленные документы и принимает по ним решение. Если оно будет положительным, образовательному учреждению направляется подписанный экземпляр договора и утвержденная смета расходов. В противном случае ему сообщается в письменном виде об отказе в открытии финансирования и подписании договора с указанием причин. Может быть направлен протокол разногласий по договору и смете расходов.

Финансирование может быть открыто только после подписания договора и утверждения сметы расходов с первого января года, следующего за годом аккредитации. На негосударственное образовательное учреждение в таком случае возлагаются все обязанности получателя бюджетных средств. В частности, оно обязано в установленные сроки представлять отчет об использовании бюджетных средств, а также бухгалтерскую и статистическую отчетность, установленную для образовательных учреждений данного типа.

В открытии финансирования может быть отказано или финансирование может быть прекращено, если учреждение нарушает условия договора, представило неполный пакет документов, либо они содержат недостоверную информацию, а также в случаях истечения срока действия лицензии или свидетельства об аккредитации.

Бюджетное финансирование аккредитованных негосударственных образовательных учреждений до сих пор не получило значительного распространения. Причиной такой ситуации является острая нехватка бюджетных средств даже для обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений образования. В связи с этим сегодня осуществляется апробация новых моделей финансирования образовательных программ за счет средств бюджетов разных уровней, которые призваны обеспечить наиболее эффективное использование бюджетных средств. Например, постановлением Правительства РФ от 21 августа 2001 г. предусматривается введение конкурсного порядка размещения государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием (контрольных цифр приема) в вузах, имеющих аккредитации, на период с 2003 г. до перехода к системе персонифицированного финансирования профессионального образования 69 .

Проведение эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств предусмотрено постановлением Правительства РФ от 14 января 2002 г. Он будет проводиться во взаимосвязи с экспериментом по введению единого государственного экзамена в течение 2002-2003 годов. В нем принимают участие вузы, подведомственные Минобразованию, расположенные на территории субъектов Российской Федерации, в которых введен единый государственный экзамен. Участие вузов, подведомственных другим федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления, имеющих государственную аккредитацию, возможно лишь по согласованию с Министерством образования, которое утверждает состав вузов, участвующих в эксперименте. Вуз, участвующий в эксперименте, обязан зачислить на первый курс на все специальности, по которым осуществляется подготовка, всех студентов только на основе финансовых обязательств. Число студентов, обучение которых осуществляется за счет средств, распределяемых на основе финансовых обязательств, без доплаты со стороны студентов, должно составлять не менее 50 процентов от общего числа студентов, зачисленных в вуз, в том числе не менее 25 процентов от общего числа студентов по каждой специальности.

Государственное именное финансовое обязательство (далее - финансовое обязательство) – свидетельство о результатах сданного гражданином единого государственного экзамена с соответствующей записью, удостоверяющей категорию финансового обязательства, являющееся основанием для предоставления вузу бюджетных средств на обучение в нем этого гражданина в течение всего срока обучения в соответствии с государственным образовательным стандартом.

Финансовые обязательства получают лица, выдержавшие испытания в форме единого экзамена по всем предметам, необходимым для поступления в вуз. Эти обязательства дифференцируются по категориям , установленным в зависимости от результатов единого государственного экзамена в соответствии с Методикой планирования и финансирования расходов федерального бюджета на высшее профессиональное образование на основе государственных именных финансовых обязательств для участвующих в эксперименте высших учебных заведений, которая была утверждена приказом Минобразования и Министерства финансов РФ от 29 апреля 2002 г. 70 Возможность обучения в вузах, участвующих в эксперименте, существует и для лиц, не сдававших единый государственный экзамен (например, выпускников прошлых лет, выпускников образовательных учреждений из субъектов РФ, не участвующих в эксперименте по его введению, выпускников образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования и других) либо сдавших экзамены по непрофильным для данного вуза специальностям или дисциплинам. В этих случаях государственные экзаменационные комиссии, осуществляющие прием единого государственного экзамена, организуют испытания в форме и по материалам единого государственного экзамена.

На период эксперимента установлены пять категорий финансовых обязательств . Первая (высшая) категория предусматривается для лиц, сдавших указанный экзамен с результатами свыше 80 до 100 баллов включительно. Второй категории соответствует приведенная сумма баллов в интервале свыше 68 до 80 включительно, третьей – от 52 до 68, четвертой – от 43 до 52 и пятой – от 35 до 43. Для лиц, предъявивших обязательства высшей категории, обучение является бесплатным и полностью финансируется за счет средств федерального бюджета. Расчет среднегодовой величины финансовых обязательств на одного студента в год и определение расчетной величины финансовых обязательств каждой категории осуществляются исходя из среднегодовой величины обязательств, объема средств федерального бюджета, распределяемых на основе таких обязательств, а также расчетного контингента обучающихся на бюджетной основе по всем формам обучения. Величина финансовых обязательств каждой категории на очередной финансовый год определяется Министерством образования. Если гражданин не вошел в число лиц, обучающихся только за счет бюджетных средств, и стоимость обучения превышает размер финансового обеспечения выданного ему финансового обязательства, он заключает с вузом договор на обучение и вносит разницу между стоимостью обучения и величиной финансового обеспечения финансового обязательства. Не позднее чем за 3 месяца до начала приема документов определяет и объявляет стоимость обучения по каждой специальности, направлению подготовки и форме обучения.

При зачислении гражданин сдает финансовое обязательство в вуз. Вуз в недельный срок со дня издания приказа о зачислении сообщает главному распорядителю бюджетных средств сведения о численности студентов, принятых на обучение на основе финансовых обязательств, который с учетом этого осуществляет перераспределение бюджетных ассигнований между вузами.

Студенту, который обучается в вузе на основе финансового обязательства, гарантируются права, предусмотренные законодательством (право на академический отпуск, переход из одного вуза в другой, перевод с одной специальности или формы обучения на другую и т. д.). Так, право на академический отпуск студент может реализовать на общих основаниях, но с некоторыми процедурными особенностями. В свидетельстве о результатах единого государственного экзамена, в котором сделана запись о категории финансовых обязательств, делается запись о предоставлении такого отпуска со ссылкой на соответствующий приказ вуза. После окончания отпуска студент продолжает обучение с сохранением прежних условий. Студент имеет право продолжить обучение в другом вузе. При этом вуз, из которого он переводится, делает в свидетельстве запись о количестве учебных месяцев или недель обучения с указанием даты и номера приказа об отчислении в связи с переводом в другой вуз, заверенную подписью ректора и печатью вуза. Принимающий вуз издает приказ о зачислении студента на основе финансового обязательства послу получения подлинника свидетельства и академической справки и сообщает об этом в Минобразование. Если студент переводится из вуза, участвующего в эксперименте, в вуз, который в нем не участвует, он выбывает из числа участников эксперимента. В противоположной ситуации он обучается в принимающем вузе на условиях, установленных для студентов, имеющих финансовые обязательства третьей категории. Если оба вуза участвуют в эксперименте и при этом стоимость обучения в принимающем вузе выше, то студента принимают на условиях компенсации разницы между стоимостью обучения и величиной финансового обеспечения обязательства. В аналогичном порядке осуществляется перевод студента внутри вуза с одной образовательной программы на другую (в том числе с изменением формы обучения), а также перевод с одной формы обучения на другую. При этом от компенсации указанной разницы в двух последних случаях освобождаются студенты, имеющие финансовые обязательства первой категории и лица, имеющие льготы при поступлении в вуз (ст. 16 Закона об образовании). Студент, обучающийся на основе финансовых обязательств, вправе прервать обучение по собственному желанию или по уважительной причине. Он также может быть отчислен за нарушение внутреннего распорядка и невыполнение возложенных на него обязанностей. При отчислении вуз делает в свидетельстве указанную выше отметку и выдает его студенту, что заверяется его подписью. При восстановлении студент должен вновь сдать свидетельство в вуз, о чем тот уведомляет Минобразование в трехдневный срок.

По завершении эксперимента студентам, принятым в вузы на основе финансовых обязательств, гарантируется обучение с сохранением условий, определенных при зачислении, т. е. студент государственного вуза, принятый на бесплатной основе, завершает обучение на бесплатной основе, а частично оплачивающий обучение в соответствии с договором между ним и вузом завершает обучение на тех же условиях, что и в период эксперимента.

В условиях кризиса бюджетного финансирования были разработаны разные модели привлечения в систему образования дополнительных ресурсов. Преимущественно они затрагивают сферу профессионального образования. Одной из них является образовательное страхование. Приказом Министерства общего и профессионального образования РФ от 15 июля 1998 г. была одобрена предложенная группой ректоров вузов и некоторыми страховыми компаниями программа «Образовательное страхование». Ее целью является страхование расходов на оплату образовательных услуг высших учебных заведений. Для реализации этой модели предлагалось создать некоммерческую организацию Фонд поддержки образования. Кроме того, страховые компании проявили свою заинтересованность в участии в программе образовательного страхования. Основой для ее реализации должны служить два договора, заключаемые родителям (иными законными представителями) несовершеннолетнего, обучающегося в общеобразовательной школе. Один из них заключается со страховой организацией как договор страхования жизни ребенка, включая оплату обучения в вузе. Второй – с Фондом поддержки образования о предоставлении платного мета в вузе. Для этого родители не позднее, чем за пять дет до поступления ребенка в вуз (т.е. в период его обучения в шестом классе) должны определить его будущую профессию, а за полтора года до окончания школы – конкретный вуз. Плату за страхование будут принимать страховые компании, а затем порядка 80 % этих средств передавать Фонду поддержки образования (таким образом, покрытие издержек страховых компаний составит 20 %). Фонд из этих сумм тоже удерживает определенную часть на свои административные расходы. Поэтому в тех случаях, когда застрахованный ученик не выдерживает вступительного конкурса на платное отделение либо проходит по общему конкурсу на бюджетное место, то родителям (страхователям) возвращается лишь некоторая доля уплаченных в виде страховой премии денежных средств. Если же застрахованный будет обучаться на коммерческом месте, то до вуза, по оценкам экономистов, будет доходить только 70% всех выплаченных средств. Причем они будут выдаваться вузам Фондом в форме долгосрочных ссуд, которые будут погашаться через предоставление платных учебных мест.

Предлагаемая схема не безупречна с точки зрения эффективности взаимодействия между всеми заинтересованными субъектами. Создается чрезвычайно сложная цепочка взаимоотношений, в которой функции субъектов не всегда прозрачны и понятны. Так, например, не вполне ясна роль страховой компании. Почему предлагается заключать договор страхования жизни и какое отношение имеет к нему риск не поступить в вуз? Фонд поддержки образования выступает в этой системе как посредник между страховой компанией и вузом. Интересно еще и то, каким образом он в принципе может гарантировать предоставление платного места в вузе, если абитуриент должен сдавать вступительные испытания и участвовать в общем конкурсе. Возможна и обратная ситуация, когда число желающих учиться в данном вузе существенно превысит его возможности. Тогда права застрахованного абитуриента будут нарушены, так как ему будет предложено обучение в другом вузе, что может не отвечать его интересам. В случае его отказа страхователям будут возвращены суммы страховых премий, но, опять-таки, за вычетом административных расходов.

Еще одна немаловажная деталь. Функции страховых агентов предлагалось возложить на школьных учителей, которые должны будут получать соответствующие агентские вознаграждения. Конечно, уровень оплаты труда педагогов крайне низок, но это не означает, что решать проблему удовлетворительной оценки их труда нужно таким сомнительным способом. Включение педагогов в такую систему отношений может означать, что они будут заинтересованы в формировании у учащихся из обеспеченных семей заниженного представления о своих знаниях и возможностях, а в какой-то степени и снизить стимулы к учебе. Это, на наш взгляд, является нарушением принципов педагогической этики.

Одним из направлений привлечения дополнительных финансовых ресурсов в систему профессионального образования являются образовательные кредиты. Закон об образовании в ст. 42 предусматривает необходимость создания специальной системы кредитования в виде личного социального образовательного кредита, за счет которого должна обеспечиваться социальная поддержка студентов, обучающихся в образовательных учреждениях среднего и высшего профессионального образования. Положение о личном социальном образовательном кредите должно было разрабатываться и утверждаться Правительством РФ, но оно до сих пор не принято. Поэтому модель образовательного кредитования развивается недостаточными темпами и в более узком варианте, чем это предусмотрено законом. Суть личного образовательного кредита сводится к тому, что финансовые средства для оплаты обучения берутся в кредит у банков. Коммерческие банки работают в системе кредитования исключительно с корпоративными клиентами. Это означает, что кредит может быть предоставлен гражданину опосредованно, через организацию, с которой он состоит в трудовых отношениях. Специальную программу образовательных кредитов предлагает на сегодняшний день только Сбербанк России. Кредит предоставляется абитуриентам, успешно сдавшим экзамены, студентам старше 14 лет, зачисленным в образовательное учреждение или их родителям (иным законным представителям). Этот кредит является строго целевым и предназначен для оплаты обучения по очной форме в средних и высших учебных заведениях, зарегистрированных на территории РФ и осуществляющих деятельность по подготовке специалистов на договорной основе. Для получения кредита необходимо подать соответствующее заявление, предъявить паспорт или иной документ, удостоверяющий личность, а также представить договор с образовательным учреждением. Необходимо, кроме того, представить справку с места работы о доходах и о размере производимых удержаний либо из органов Пенсионного фонда о размере пенсии. Таким образом подтверждается платежеспособность заемщика. Следует подчеркнуть, что размер кредита не может превышать 70 % стоимости образовательных услуг, поэтому кредитная линия открывается лишь после внесения заемщиком на вклад «до востребования» денежной суммы, составляющей не менее 30 % стоимости обучения. Поэтому, если стоимость обучения составляет, к примеру, 4000 условных единиц, то максимальный размер кредита – 2800 (или примерно 87542 руб.), а среднемесячный доход заемщика должен составлять не менее 9,5 тыс. руб.

В качестве гарантии исполнения заемщиком обязательства по возврату кредита применяется поручительство или залог. Гражданин, желающий получить кредит, должен представить поручительство физических лиц, имеющих постоянный источник дохода. Количество поручителей зависит от суммы кредита (как правило, два-четыре человека). Поручителем может выступать и юридическое лицо. Можно оформить кредит и под залог имущества (объектов недвижимости, ценных бумаг, транспортного средства и т. д.). Срок кредитного договора определяется в зависимости от срока обучения, но не может превышать 11 лет. В период обучения можно выплачивать только проценты (из расчета 22 % годовых) за пользование кредитом, а для погашения основного долга банк предоставляет отсрочку. Как правило, сумма основного долга погашается уже после окончания учебы равными долями или по специальному графику платежей, согласованному сторонами договора. В случае перевода студента на бюджетное место или отчисления из образовательного учреждения действие «льготного» периода прекращается и устанавливается новый срок и график погашения кредита. Аналогичные последствия наступают, если банку своевременно не будут предоставлены документы о продолжении учебы (такая справка должна предоставляться каждый семестр) 71 .

Одной из основных проблем, связанных с развитием образовательного кредитования, является заинтересованность банков в предоставлении кредитов. Одной из возможных модификаций системы образовательного кредитования, предполагающей более активную роль государства, являются государственные возвратные субсидии на получение высшего образования , эксперимент по введению которых начнется с января 2004 г. С лицами, которые обучаются по определенным специальностям, при определенных условиях будет заключен договор, предусматривающий погашение государством кредита, если по окончании обучения они будут заключать трудовые договоры о работе, например, в сельской местности, в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения, образования и т. д. 72 .

Государство поддерживает развитие благотворительной деятельности в области образования , содействует увеличению спонсорской поддержки образовательных учреждений со стороны организаций и частных лиц. В соответствии с Федеральным законом от 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», одной из целей благотворительности является содействие деятельности в сфере образования, науки, культуры, искусства, просвещения, духовному развитию личности. Во многих регионах страны возрождаются традиции шефской помощи школам и другим учреждениям образования. Этому способствует также деятельность попечительских советов образовательных учреждений. Стимулирование благотворительной деятельности в области образования осуществляется, в частности, путем предоставления налоговых льгот благотворителям, то есть лицам, осуществляющим благотворительные пожертвования в формах бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передачи в собственность имущества, в том числе денежных средств и (или) объектов интеллектуальной собственности; наделения правами владения, пользования и распоряжения любыми объектами права собственности, а также выполнения работ и предоставления услуг.

Данные налоговые льготы предусматриваются Налоговым кодексом РФ. Так, согласно ст. 149, передача товаров, выполнение работ и оказание услуг безвозмездно в рамках благотворительной деятельности освобождаются от обложения налогом на добавленную стоимость. Физическим лицам предоставляется социальный налоговый вычет в сумме доходов, перечисляемых налогоплательщиком на благотворительные цели в виде денежной помощи организациям науки, культуры, образования, здравоохранения и социального обеспечения, частично или полностью финансируемым из средств соответствующих бюджетов, а также физкультурно-спортивным организациям, образовательным и дошкольным учреждениям на нужды физического воспитания граждан и содержание спортивных команд. Такой вычет предоставляется в размере фактически произведенных расходов, но не более 25 процентов суммы дохода, полученного в налоговом периоде.

В соответствии с действующим законодательством оснащение образовательного учреждения (далее – ОУ) может финансироваться из нескольких источников.

Бюджетные ассигнования

В первую очередь это бюджетные ассигнования в виде субсидий на оказание государственных (муниципальных) услуг, а также в виде инвестиций по предусмотренным в бюджете проектам и программам.

В настоящее время принципы финансирования претерпевают изменения. В частности, осуществляется переход от финансирования содержания учреждения как организации к нормативному финансированию оказываемых им услуг. В стоимости таких услуг включаются затраты на содержание необходимого имущества и учебные материалы. Количественные (объемные) и качественные показатели подлежащих финансированию услуг определяются муниципальным заданием, данным учреждению его учредителем. Вместе с тем, требование расходования средств согласно разрешенным направлениям остается неизменным (по статьям расходов).

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами с учетом разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ (Московской области) и органов местного самоуправления.

К полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в сфере образования относится выделение местным бюджетам субвенций, необходимых для реализации основных общеобразовательных программ, в т. ч. на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов). Размер субвенций определяется в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ (Московской области).

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования относится обеспечение финансирования на содержание зданий и строений муниципальных ОУ, а также на обустройство прилегающих к ним территорий.

Финансирование ОУ, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципалитетов, осуществляется на основе, соответственно, федеральных нормативов и нормативов субъекта РФ, которые определяются по каждому типу и уровню образовательных программ в расчете на одного воспитанника, а также на иной основе.

Нормативы финансирования образовательных учреждений субъекта РФ и муниципальных образовательных учреждений – органами государственной власти субъектов РФ. Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ).

Целевые программы развития образования

Дополнительное финансирование возможно в рамках целевых программ развития образования. Такие программы могут разрабатываться и приниматься при формировании бюджетов всех уровней государственной власти и местного самоуправления. Средства выделяются ОУ с целью повышения качества оказываемых образовательных услуг и направляются на его переоснащение, повышение квалификации кадров и т. п.

Бюджетные ассигнования в капитальное строительство объектов государственной собственности РФ, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности в форме капитальных вложений предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми программами, а также нормативными правовыми актами, соответственно, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и местной администрации (либо в установленном указанными органами порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов).

Такие инвестиции возможны не только в объекты капитального строительства, но и на приобретение технических средств обучения и иное оснащение образовательного учреждения. Размер предоставляемого финансирования, его получатели, а также требования к направлению расходования средств определяются при разработке соответствующей программы, которая утверждается высшим органом исполнительной власти (местной администрацией – в муниципалитетах) и включается в бюджет законодательной властью (представительным органом – в муниципалитетах). Например, большое количество финансовых средств было выделено для оснащения ОУ в регионах – победителях комплексного проекта модернизации образования.

Приносящая доход деятельность

Средства, полученные от приносящей доход деятельности, также могут быть использованы для улучшения оснащения ОУ. В соответствии со ст. 298 Гражданского кодекса РФ доходы от разрешенной законодательством деятельности и приобретенное за счет этих средств имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и должны учитываться на отдельном балансе. Однако бюджетным учреждениям можно их расходовать только с соблюдением установленного законодательством порядка.

Бюджетным кодексом РФ предусмотрено принятие федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в т. ч. добровольных пожертвований и средств от иной приносящей доход деятельности. В настоящий момент данный закон не принят.

Сдача имущества в аренду

Отдельным источником финансирования являются доходы от сдачи в аренду имущества ОУ. Пока (до дня вступления в силу нового федерального закона) использование этих доходов регламентируется следующим образом:

• порядок использования доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности и переданного в оперативное управление муниципальным бюджетным учреждениям устанавливается муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Пожертвования

ОУ могут оснащаться и за счет средств, полученных в качестве дара или пожертвования, а также за счет грантов. Жертвоваться могут не только денежные средства, но и имущество в материальной форме. В последнем случае имущество должно быть поставлено на баланс учреждения, учтено в органе управления имуществом и закреплено за учреждением на правах оперативного управления. Обязательным является соблюдение цели пожертвования, установленной дарителем или грантодателем. В случае использования учреждением такого имущества (в т. ч. денежных средств) не по назначению, определенному жертвователем, последний вправе в судебном порядке потребовать возврата имущества.

Целевой капитал

Образовательные учреждения также могут использовать для финансирования своего оснащения целевой капитал. Однако в силу длительности и сложности его формирования роль этого источника финансирования в настоящее время нельзя назвать существенной.

Заемные средства

Бюджетным учреждениям действующее законодательство РФ запрещает привлечение заемных средств.

Нормативные документы

• Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 19.07.2009)
• Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 17.07.2009, с изм. от 18.07.2009)
• http://www.menobr.ru/

Исследованы общие принципы системы финансирования образования в России и за рубежом. Приняты во внимание модели, механизмы и способы финансирования сферы образования. Анализ показал: 1) модели используют финансирование из средств бюджетного, частного и коммерческого капитала; 2) рыночные механизмы снижают степень государственного регулирования системы образования; 3) противоречия системы финансирования образования требуют поиска новых путей и подходов к данной сфере. Образование необходимо рассматривать с точки зрения социального и экономического капитала. Совершенствование финансирования образования возможно при перераспределении финансовой нагрузки между участниками образовательного процесса, при увеличении эффективности и возвратности государственных и частных вложений в систему образования, при наличии солидарной ответственности государства, общества, бизнеса за развитие образования в качестве главного ресурса.

финансирование образования

государственные вложения

эффективность

возвратные платежи

солидарная ответственность

1. Аввакумова А.Д. Финансирование системы образования на основе принципа реализации и использования знаний // Фундаментальные исследования. – 2014. – № 8–6. – С. 1426–1430.

2. Клаус Хюфнер Управление и финансирование высшего образования в Германии // «Высшее образование в Европе. – 2003. – Т. XXVIII, № 2. – URL: technical.bmstu.ru/istoch/germ/upr.doc (дата обращения 02.03.2015).

3. Ривчун Т.Е. Модели управления в системе профессионального образования (зарубежный опыт) // Вестник Томского. гос. ун-та. – 2009. – № 328. – C. 135–139. – URL: http://journals.tsu.ru/vestnik/&journal_page=archive&id=841&article_id=14122 (дата обращения 28.02.2015).

4. Сумарокова Е.В. Финансирование высшего образования: примеры успешных решений // интернет-издание «Бюджет.RU», 10.10.2014. – URL: http://bujet.ru/article/263901.php (дата обращения 01.03.2015).

5. Ханс Георг Хоффман, эксперт проекта Делфи «Новые формы финансирования, гарантирующие равное образование для всех, и развитие системы платного образования. Некоторые практические примеры западноевропейских стран» // Университетское управление. – 2000. – № 4 (15). – С. 35–42. – URL: http://ecsocman.hse.ru/univman/msg/145206.html (дата обращения 01.02.2015).

Главная задача, стоящая перед мировым сообществом в сфере образования, это сокращение внутренних издержек учебных заведений, повышение эффективности работы образовательных учреждений, привлечение внебюджетных источников финансирования системы образования.

Степень государственного регулирования системы образования во всем мире неизбежно уменьшается в связи с переходом экономики стран к рыночным механизмам. Этому способствует и процесс интернационализации высшего образования в рамках Болонского процесса, который выстраивает общеевропейское пространство высшего образования. Также следует заметить, что Общее соглашение о торговле услугами (GATS) ВТО рассматривает образовательные услуги в качестве конкурентоспособных услуг.

Сфера высшего образования в 80-х годах попала под воздействие реформ, включающих рыночные механизмы, для усиления конкурентной борьбы на уровне государств, регионов, отдельных вузов .

Общие принципы системы финансирования образования

Изучая систему и механизмы финансирования в России и за рубежом, можно сделать вывод, что имеются общие для всех стран подходы и принципы финансирования образования:

Финансирование из бюджетных и внебюджетных фондов;

Софинансирование учебных заведений и предприятий, учебных заведений и частного капитала;

Соотношение бюджетного, частного и коммерческого капитала зависит от политической, экономической обстановки в стране и в мире в целом;

Поиск новых путей финансирования образования осуществляется независимо от положения страны в мировых рейтингах;

Модернизация системы образования;

Поиск эффективных путей развития и функционирования системы образования.

Во всем мире применяются следующие тактики финансирования образования:

1. При общем сокращении финансирования образования для выравнивания возможностей образовательных учреждений различных уровней урезают финансирование «сильных» учреждений в пользу «слабых». Такая ситуация снижает конкурентоспособность первых без повышения конкурентоспособности вторых в силу недостаточности финансирования, а в итоге увеличивается количество «слабых» образовательных учреждений.

2. При необходимости усиления международной конкуренции увеличиваются финансовые вливания в «сильные» учреждения, а «слабые», в силу закона ограниченности ресурсов, испытывают недофинансирование или прежний уровень финансирования.

3. При необходимости усиления внутренней конкуренции финансирование осуществляется в рамках заявленных бюджетов, что приводит к ослаблению позиций «слабых» и усилению позиций крупных учреждений. Это приводит к перегруппировке сил в системе образования - поглощению, слиянию, реорганизации образовательных учреждений.

4. При необходимости повысить степень успешности и иные показатели увеличивается финансирование «слабых» образовательных учреждений для развития их финансово-хозяйственной деятельности и образовательных процессов. «Сильные», в силу закона ограниченности ресурсов, испытывают недофинансирование или прежний уровень финансирования.

Поиск новых моделей финансирования образования

Совершенствование системы финансирования образования должно заключаться в ревизии и актуализации имеющихся методов и механизмов финансирования образовательных процессов. Наиболее действенные и эффективные необходимо использовать с учетом текущих условий в мировой экономике. Данный процесс невозможен без включения основных участников образовательного процесса - обучающихся и их законных представителей, государства, образовательных учреждений, работодателей, общества в целом.

На современном этапе поиск новых моделей финансирования заключается прежде всего в поиске оптимального соотношения между государственным и частным финансированием системы образования. Доля государственного финансирования меняется в зависимости от экономического положения страны, применяемой политики в сфере образования.

Политика в области образования тесно связана с политикой в области трудоустройства, занятости населения. Решение проблем в сфере финансирования образования следует искать в плоскостях социально-экономических процессов:

Развитие системы финансирования образования;

Финансирование образования - инвестиции в людские ресурсы;

Образование - источник благосостояния нации;

Справедливость и равенство при получении образования;

Значимость обучения на производстве;

Развитие системы оплаты образования;

Развитие системы образования на протяжении всей жизни.

Новое мышление в сфере финансирования образования развивалось под влиянием разработок Всемирного банка в США, Шотландии, Австралии, Новой Зеландии, Южной Африке. Реформирование деятельности и финансирования в области образования реализуется в Испании, Нидерландах, Швеции, Германии. В развитых странах поиск новых путей финансирования образования связан с изменениями социальной структуры общества в пользу среднего класса .

Принципиальные подходы к финансированию сферы образования зависят от экономических и политических моделей управления, применяемых в странах. В последние годы в мире предпринимаются попытки перераспределения финансовой нагрузки по оплате образования, что предполагает изменение доли участия каждого из источников финансирования. Такие страны, как Германия, Австралия, Швеция, Великобритания и США, пересматривают систему финансирования образования, предлагая перераспределение издержек высшего образования между студентами, родителями и налогоплательщиками . Кроме того, более активно привлекается к участию в финансировании образования еще один важный источник финансовых ресурсов частных университетов в США, Великобритании - индивидуальная и институциональная филантропия. Развитие филантропии среди предпринимателей происходит в силу получения ими высокой прибыли от использования высококвалифицированных специалистов, от использования результатов технических и научных достижений, исследований. Отдельные страны для увеличения доли участия предпринимательских структур в процессе финансирования образования предлагают ввести специальный налог в пользу системы образования, предоставить льготы спонсорам.

Новые механизмы финансирования образования призваны расширить возможности как вузов (учебные, экономические процессы), так и потребителей образовательных услуг (кредитование, государственные гарантии).

Кредитование образовательных программ возможно за счет средств кредитных организаций, государства, учебных заведений, а также за счет предприятий, являющихся заказчиками образовательных услуг. Возможность кредитования вузами своих студентов зависит от заинтересованности учреждения в успешной карьере своих выпускников, что в свою очередь требует оценки качества образовательных услуг. Высокая заработная плата выпускников, от которой зависят возвратные платежи в случае кредитования, должна стимулировать вузы принимать лучших студентов на обучение, формировать программы обучения, направленные на максимизацию их будущих заработков .

Одним из направлений финансирования образовательной деятельности является поддержка обучающихся за счет предоставления ссуд, при этом объем возвратных платежей по ссудам увязывается с доходом кредитуемого до полного погашения. Такие методы поддерживаются во многих странах, но нет единого подхода к его реализации через размер и сроки выплат возвратных платежей.

Поиск новых автономных моделей, ориентированных на стимулы и результативность, приведет к расширению компетенций вузов, что в рамках повышения эффективности финансового управления позволит более свободно и оперативно распоряжаться полученными средствами, более гибко использовать инструменты и методы финансирования . Следует активно внедрять различные комбинации государственного и частного финансирования - государственное образование в качестве дополнительного финансирования может использовать средства из внебюджетного фонда и средств частного капитала, частное образование в свою очередь имеет возможность использовать средства бюджетов в качестве дополнительного финансирования.

Задачей совершенствования системы финансирования образования является более эффективное использование имеющихся средств, снижение расходов в системе образования, более действенное перераспределение средств между уровнями бюджетов, между участниками образовательного процесса. В некоторых странах рассматривается вопрос снижения расходов на образование за счет привлечения непрофессиональных преподавателей - родители обучающихся, студенты, высококвалифицированные сотрудники организаций с хорошим образованием, которые за меньшую плату, чем у преподавателей, готовы проводить обучение. Такой обучающий состав находит применение в США, Англии, частично в Германии.

Большинство предложений, обсуждающихся в настоящее время, носят замкнутый характер: установление оплаты за обучение, методы контроля качества преподавания, введение системы бонусов, баллов, премий и пр. При этом необходимо помнить, что предложения должны рассматриваться и обсуждаться во всей совокупности альтернатив.

Заключение

Актуальность совершенствования системы финансирования образования обоснована недостаточностью средств в сфере образования, что приводит к неэффективному использованию имеющихся в распоряжении организаций, осуществляющих образовательную деятельность, ресурсов.

Несмотря на постоянную поддержку государства, система финансирования образования находится в сложной ситуации нарастания проблем и противоречий: спрос на образование в жестких рыночных условиях, широкий спектр образовательных услуг и ограниченные возможности потребителей услуг. Определяющим фактором наличия проблем в данной сфере является определение образовательного процесса как социально значимого блага в условиях эффективной экономики.

Решение проблем, лежащих в плоскости социально-экономических проявлений, требует системного подхода при построении новых моделей реализации задач, новых связей между элементами системы (участники образовательного процесса и ресурсы). Новые модели финансирования образования определяют доли бюджетных и внебюджетных средств (внешнее финансирование), а также определяют роль самофинансирования образовательных учреждений (внутреннее финансирование).

Совершенствование системы финансирования образования реализуется через решение ряда задач, среди которых:

Сравнительный анализ существующих стандартов, методологий, моделей и т.д.;

Оценка результатов финансирования;

Разработка и внедрение новых подходов, стандартов, моделей, стратегий;

Стандартизация подходов и моделей.

Рассматривая образование как социальный и экономический капитал, необходимо определить предпринимательские структуры в качестве основных потребителей результатов образовательной деятельности. Такая постановка вопроса позволит выстраивать долгосрочные партнерские отношения между организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и бизнесом.

Комплексный подход при поиске наиболее эффективных методов и моделей финансирования образования требует эффективного менеджмента, стандартизации методологии финансирования, выработки идеологии в сфере финансирования образования.

Совершенствование системы финансирования образования и ее реализация позволит снизить следующие риски:

Невозвратность платежей при обучении в кредит или в рассрочку;

Сокращение бюджетного финансирования;

Неэффективное использование средств на нужды образования;

Влияние кризисных явлений во внутренней и внешней среде сферы образования.

Выработка более эффективной системы финансирования образования решает проблему качества финансирования образовательных организаций за счет: увеличения объемов возвратных платежей, прозрачности финансовых потоков, за счет адресности поступающих в образовательные учреждения средств, солидарной ответственности участников образовательного процесса .

Рецензенты:

Попков В.П., д.э.н., профессор, заведующий кафедрой коммерции, СПбГЭУ, г. Санкт-Петербург;

Титова М.Н., д.э.н., профессор, заведующая кафедрой менеджмента, научный руководитель лаборатории современных методов менеджмента, член Ученого совета, Санкт-Петербургский государственный университет технологии и дизайна, г. Санкт-Петербург.

Библиографическая ссылка